赵学刚  何红英*

（西南大学法学院   重庆  400716）

摘要：近年来我国众多食品安全事件的发生使食品安全成为社会关注的热点，而权力分散的食品安全监管体系则成为人们探讨未来食品安全监管改革的核心话题。国外和国际食品安全危机促使统一食品安全监管成为必然趋势，因此，从人民健康和国家安全的角度，我国统一食品安全监管应成为理性的选择。

关键词：食品安全；监管；从农田到餐桌

Comparative Research on the Food Safety Supervising and its Reference

ZHAO Xue-gang  HE Hong-ying

Abstract：The occurrence of so many food safety crises in recent years makes food safety become the social focus, and the food safety supervising system of dispersing power becomes the core topic of reforming the food safety in the future. The foreign and the international food safety crises made unifying the food safety become the necessary trend. Therefore, from the perspective of the people health and the nation security, unifying the food safety supervising system ought to be the rational choice in our country.

Key words：food safety; supervising; from farm to table

近年来，我国食品安全危机的频繁发生挑战了现行食品安全监管体系，而脱胎于计划经济时期的食品安全监管体系既受到我国“大部制”行政体制改革的影响，又不得不承受食品安全危机中公众的责难，而《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）所确立的食品安全监管体制、尤其是即将成立的食品安全委员会的绩效尚有待实践的检验。因此，考察世界食品安全监管趋势，反思并重构我国食品安全监督管理体系，充分发挥食品安全监管事前防范、事中监管、事后救济与惩戒，成为新的历史时期我国行政体系构建中的重要任务。

一、《食品安全法》实施前分散的监管体制难以承受食品安全监管之重

在《食品安全法》出台之前，虽然我国很多法律法规涉及食品安全问题，但都是在食品安全事故的层次上来定性和处理的，还没有上升到公共安全的高度，法律地位较低。[1]目前零散在各有关法律法规中的食品安全的监管规范缺乏整体的整合思路，法出多门，法规位阶较低，社会威信度较低，执法标准不一致，各执法单位互不沟通，执法依据不同的规范导致食品安全监管无法可依、有法不依、执法不严的问题同时并存，严重弱化了依法规范食品安全的法律监管力度。[2]即使《中华人民共和国食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，但从该法的具体内容来看，并没有规定国务院有关部门相应的职责和实施行政监管可以作为的空间，在立法上出现监管缺位。

2004年9月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）已明确将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，理顺了食品安全监管职能。但是，我国食品安全的监管权仍由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使。因此，即使主要承担食品安全监管职能的国家食品药品监督管理局，由于同时承担大量的药品监管事务，同时它本身是副部级的编制，要它协调众多的正部级部门，难度颇大。所以，仍然没有从根本上解决我国食品安全监管薄弱的问题，[3]反而加大了监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。[4]同时，我国在食品安全的监管上存在着相当大的漏洞，相关执法部门的不作为使得食品安全保护体系十分脆弱。[5]因此，在法律的具体实施过程中，由于与食品卫生相关的具体部门太多，其优点是可以全面打击实施危害食品安全的违法犯罪活动，值得骄傲的成绩就是每一次联合检查的出击场面之壮观。但是在实践中表现出许多负面性，比如互相掣肘，彼此推委，其结果是放纵了违法犯罪活动或者贻误了维护市场秩序的战机。[6]

卫生部制定的《食品安全行动计划》（卫法监发[2003]219号）提出“到2008年，在保障食品安全的水平上实现”“建立有效保证食品安全的卫生监督体制和技术支撑体系”。为此，该计划提出“各级卫生行政部门在依法履行食品卫生监督职责时，要注意与相关部门的协调，加强合作，形成合力，共同做好食品安全工作。在认真贯彻执行《食品卫生法》的基础上，逐步形成适应中国国情的食品安全保障体系”的保障措施。然而，三鹿奶粉事件可能在很大程度上证明该计划在一定程度上落空了。尽管我们不能将近年来频繁发生的食品安全事件完全归咎于食品安全监督所存在的问题，因为毕竟缺乏“良知”和“良心”的企业才是“元凶”，但是，食品安全问题直接关系到公众身体健康和生命安全，在一定程度上，甚至会影响到社会稳定。因此，加强食品安全监管，保障食品安全，是任何一个政府最基本的功能和职责，而为了保障公众生命健康权，对食品安全建立起了一套“从农田到餐桌”的生产经营全过程的监管流程，就必须形成统一并有效的食品安全监管体制。

二、食品安全监管国内统一之争：以美国为例

（一）美国食品食品安全监管体系概览

美国的食品安全规制体系比欧洲体系更为集中。1848年掺假成为一个全国性的问题，所以，国会通过了《药品进口法案》，要求美国海关总署检查以防止国外掺假药品进入美国。[7]1862年，为了处理掺假食品问题，美国农业部（USDA）设立了化学处，后更名为化学局，该局就是今天美国食品药品管理局（FDA）的前身。

1880年后，一些食品和药品提案提交给国会，但是，直到1906年，才通过其中主要的立法，即1906年6月制定了《食品和药品法案》，该法案禁止错贴商标的和掺假的食品、饮料和药品的州际贸易。在一定程度上，该法案是对Upton Sinclair的著作《丛林》（The Jungle）一书的反应，因为该书披露了肉类加工厂不卫生的条件。该著作还催生了1907年《联邦肉类检查法案》（the 1907 Federal Meat Inspection Act），该法案授权进行肉类检查，并追究生产不适合人类食用的肉类产品的法律责任。[8]1938年，《食品和药品法案》被《联邦食品、药品和化妆品法案》（FDCA）所取代，该法案重点关注食品错贴标签和掺假，成为FDA和USDA进行食品规制的基本法律框架。该立法创设了食品标准、授权检查工厂，除了已有的查封和起诉救济以外，该法还规定了发布法院禁令。从1938年以来，FDCA已经修订了多次，也制定了一些与食品安全、安全威胁和营养有关的支撑性的法律。同时，这种联邦的法律构架又补充以各州的法律。

USDA和FDA是美国两个主要的食品规制机构。这两个联邦机构涵盖了食品规制体系的所有阶段：它们有权评估、调查、规制、检查和制裁。其中，USDA监督肉类、家禽和一些蛋制品，而FDA规制所有的食品，比如所有的蛋类、海产品、水果、蔬菜、谷类产品和乳制品。同时，应该强调的是，美国对食品安全监管强调围绕“从农田到餐桌”的整个过程，实行生产全过程的监控。由于美国实行的是以品种监管为主的监管模式，从而使得对某种食品的“从农田到餐桌”的全程监管的责任主体明确，即由一个部门负责与该种食品有关的所有活动包括种植、养殖、生产加工、销售、进出口等的监管，避免出现监管真空，而且由一个部门一竿子管到底，有利于发现监管过程中存在的薄弱环节，从而使监管切实有效。欧洲食品体系存在很大的差异：不仅职权在各个国家之间划分，而且各国在其控制食品安全规则和执行欧盟规则和指引方面都存在很大灵活性。导致这种差别的原因之一在于美国是联邦制国家，而欧盟不是。然而，即使在美国这样集中管理体系的国家，有人还认为USDA和FDA应该整合成一个单独的食品机构。[9]

然而，尽管在集中规制的体系下进行规制和执行法律的要求，食品恐慌并没有在美国得到根除。2006年12月，FDA对被污染的袋装菠菜发出警告。尽管该警告已经发出，但是，大肠杆菌还是引起三人死亡。2007年2月，含有内沙门氏菌的花生酱导致接近300人生病后，才被召回。

（二）美国设置单一食品安全监管机构的争论

美国正面临改革其食品安全监管机构的潜在需求。考虑到曾经经历的食品恐慌，美国人已经质疑当前体系的有效性。即与当前两个食品机构监督食品的不同方面的体系相关的是，人们关心的是，是否应当设立一个拥有监督所有食品的职权的机构。是否应当将USDA和FDA的功能整合成一个单独的食品机构，已经存在多年的争议。支持者和反对者在很大程度上都依赖于效率和实用性来证明自己的观点。反对者认为，这两个食品监督管理机构存在诸多固有的问题，如果合并的话，食品安全风险会增加，而不是下降。他们认为，食品监督管理机构的统一会花费过多的时间，成本过高，在其执行阶段也会存在监管漏洞，因此，损害了安全这一主要目标。他们还认为，USDA和FDA各有其存在的理由，每个机构在食品体系的特定领域有自己的专业优势；同时，由于食品监管机构已经寻求其他机构比如智囊团和科研组织的帮助，创设一种单独的食品监管机构也不可能停止对其他团体监管的需要。[10]

然而，赞成单独食品监管机构的人认为，由于不同的食品监管机构都参与了食品规制，在食品供给的不同领域存在不同的管辖权，所以，在法律规则的执行中存在矛盾。[11]比如，当农业部的“食品安全监督服务局”（Food Safety and Inspection Service）官员发现严重违反USDA规则的情形，他们可以立即启动其检查，这也促使工厂停止其生产，因为根据USDA对食品的管辖权，在将食品销售给消费者之前，USDA检查员必须在现场并同意食品生产。然而，根据FDA的管辖权，一些产品受到不同的对待。比如，尽管新的食品添加剂要求获得FDA的预先核准，但是，化妆品和饮食的辅助品可以不需要预先核准而销售。当食品产品包含了某种饮食的补充成分，比如在橙汁中添加钙，如何进行食品规制？

统一的另一个理由是，多重管辖权可能会产生管辖的真空，或者重叠，这会损害两个机构的效用。赞成者认为，两个机构监管多一个产品效率低下，因为这些机构的监管方式不同。一份美国总审计局最近的报告表明，由于其产品所包含的不同成分类型，有一些食品加工设备受到USDA和FDA的双重监管。因此，比如，在三明治或汤品罐头中，USDA检查员必须检查包含有肉类或家禽的汤或三明治，而FDA检查其中的其他产品。如果两个机构签署的意见不协调，设备的所有者对于应该遵守哪个机构的意见，可能无所适从。而且，这种职能的重叠导致效率低下。如果采用单独的食品监督机构，标准就更为统一，从而避免管辖权分割导致的潜在的混乱。

此外，赞成者认为，双重规制体系可能产生不同机构的对抗和对财政拨款的争夺，导致食品安全优先地位受到威胁。实际上，USDA和FDA获得的财政拨款与每个机构监管的食品数量是不成比例的。2003年，尽管FDA监管了大约79%的食品，但是，仅仅获得在食品安全监管上的财政拨款的40%。这种获得财政拨款的不平等在相当程度上促使每个机构争夺其管辖领域和职权，以期望提高其财政预算收入。

三、食品安全监管跨国统一之势：以欧盟为例

（一）欧盟食品安全规制的演化

签署于1957年的《罗马条约》是欧共同体基本的条约。由于促进粮食的自由流通是欧共同体的一个主要目标，所以，该条约并没有提供食品规制的任何指引。欧共同体在20世纪70年代发布了许多指引，其中一些指引创设了某些食品构成的标准，但是，这些指引在彼时的主要目标在于确保食品在欧洲统一市场中的自由流通，而不是促进消费者健康；并且这些指引仅仅适用于食糖、巧克力产品等。然而，最终这些规则失败了，因为成员国不同的烹饪文化阻止了各国同意采纳这些成分要求。1985年，欧共同体提出新的方法，即放弃统一所有食品规制的努力，而决定利用标签说明食品成分和生产方法的差别，以供消费者在知情的状态下作出消费选择。欧共同体采纳了公认的原则，要求某成员国允许与其他成员国一致的标准生产的产品自由流通。该公认的原则由Cassis de Dijon所确立，该案中德国法律禁止销售低于一定酒精度的利口酒，所以，作为原告的德国进口酒精含量很低的一位利口酒进口商不能销售其酒精饮料。由于法国没有类似的限制，该进口商可以在法国出售其酒精饮料。欧洲法院判决到，既然原告的酒精饮料低于德国法律允许的范围，德国禁令没有任何公共利益的理由，因此是不能够允许的。[12]该原则导致了食品标准的横向统一。

疯牛病危机使得欧盟对它的食品安全监管进行了彻底的改革。[13]20世纪90年代的食品恐慌比如疯牛病对牛肉的影响，导致欧盟食品安全规制体系中的公众信任急剧下降，并催生了一系列有关改革需要的新的决定和建议。1997年，欧洲委员会发布了一份绿皮书，认为当前的食品立法没有满足消费者、生产商等的需要。1999年，三位教授提交了一份保护，号召建议以透明性和独立性等为原则的新的风险评价制度、设置食品和公众健康机构，以及提高成员国之间的合作。[14]2000年，由于认识到需要处理“从农场到餐桌”的食品的措施，欧洲委员会判定，一个独立的欧洲食品当局可能是确保食品安全的最好方式。[15]

因此，2002年，欧盟理事会和欧洲议会通过了178/2002规则，该规则提出食品法的基本原则和设置了欧洲食品安全局（EFSA）。在该局设立之前，欧盟的政策试图在欧洲市场内消除贸易壁垒，其目标是经济成功，而不是食品安全的保证。为了实现该目标，每个成员国对自己的食品进行了规制。相反，EFSA是一个给成员国和欧盟机构提供建议的独立的机构，它收集数据帮助预测有关人类营养、动物福利、植物健康和转基因生物体的风险与问题。EFSA提供科学的评价，但不处理任何风险管理。而欧盟的各机构和成员国自己对风险管理负责，这种职权的划分也为更集中的管理设置了障碍。

欧盟统一食品安全监管的趋势迅速在欧盟的成员国产生了积极影响。比如，在欧洲食品安全管理局（EFSA）的架构内，德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所、联邦消费者保护和食品安全局两个专业机构。为了保证国家制定的法律法规得到贯彻执行，德国各州、大区、专区和城市政府都设立了负责食品安全对应的监管部门，形成了统一的监管体系。此外，英国、丹麦、爱尔兰、荷兰等国已对本国食品安全体系进行了改革，将两个或多个部门拥有的食品安全监督职能及其资源归于一个部门或机构，建立统一的国家食品安全体系。

（二）欧盟食品安全统一监管的优势

对欧盟食品安全管理而言，不管是从经济的角度还是从社会的角度，集中管理可以表现出许多优势。规制食品安全的权力集中可以最有利于消费者、公司和国家。多年以来，欧盟已经认识到可能有必要采取更集中的管理，以消除障碍和促进自由贸易。但是，也经历了20世纪90年代的食品恐慌，欧盟已经意识到各国在安全贸易食品方面，有必要协调一致。因此，欧盟采取了更集中的风险管理机制。

1．权力分散鼓励了成员国利用公众健康问题作为对抗其他国家的竞争工具

权力分散鼓励成员国利用其国内政策作为竞争工具。由于标准不同，各国更愿意利用其国内规则获取竞争优势。比如，成员国和生产商为了获得市场优势，会设置产品之间的区别，确保各国证明产品的产生地，因此可以帮助消费者进行知情的消费选择。比如，当某食品恐慌在某成员国发生，其他成员国可能通过向消费者宣传其产品的安全性而利用其优势。可能有人认为这是一种有益于健康的竞争，各国有义务告知消费者其产品的安全性，包括识别产品来源和生产工艺。在欧盟，竞争是允许的，只要商业遵守了特定规则，竞争就被认为是受保护的实践。然而，以经济变量为基础的竞争与以公众健康问题为基础的竞争存在重大差别。在一个产品可以自由流通的地区性组织内，以食品安全标准为基础的竞争不会促进消费者对欧盟食品体系的信任，相反，人们更可能认识到利用公众健康作为竞争工具的经济动机，从而鄙视该体系的实际优点。成员国不仅通过各种食品安全政策竞争，而且，它们还以不同的方式执行欧盟的规则和指引。比如，欧盟规则和指引规定成员国执行的最后期限，实际上，一些国家比另一些国家可以在短期内执行某政策。然而，在商品自由环境中，这种差异产生了公众安全应当处于优先地位的经济激励。这些区别不仅代表了欧盟内部相互竞争的各成员国的利己主义，而且还可能强化个体消费者的民族主义情绪。

2．权力集中改善了消费者信任

尽管在欧盟食品安全规制中发生了一些变化，比如EFSA的设置，但是，各国之间缺乏一致性，这阻碍了消费者信任无法得到增进。成员国之间，消费者信任的水平存在很大的差异，一般而言，北方国家（比如丹麦）比南方国家（比如意大利和葡萄牙）更信任其国内食品规制体系，德国在食品信任方面略逊于英国。而且，大量的进口引起欧洲消费者对其食品的来源和安全性高度关注。与美国大约90%的食品消费量是在国内生产的不同，欧盟成员国从其他欧盟成员国进口了大约一半的食品供给。[16]

此外，只要各国就食品安全规则没有达成一致意见，消费者就会面临众多不同的意见，而不是某种具有主导性的决策。因此，他们就更可能怀疑本国是最求公众的最大利益，还是追求其他目标。这种不确定性反映了消费者对其各自政府缺乏信心。而集中风险评价和风险管理过程可能导致更多的确定性，因此而增加信任。由于经历过食品恐慌，消费者怀疑本国的食品安全体系，他们也对其政府防止更过食品问题的能力产生质疑。在欧洲层次上集中管理的体系通过减少以食品安全为基础的国内竞争，而给消费者提供更多的保护。

3．集中减少了商业不确定性

由于规制权力的集中，所有成员国都受到同一标准和食品安全规则统一执行的约束。所以，食品企业由于知晓国外的需求而增加其贸易的激励。而且，由于这种规制体系更稳定，在欧洲市场上，小企业更能够与大公司竞争。大公司已经拥有更过的资源适应成员国不同的规则，在集中的体系下，小公司由于无需承担规则执行过于昂贵的成本，所以，也就可能不会面临准入方面的规则障碍。因此，赞成欧洲食品安全集中规制的人也认为，这会促进监督过程、限制商业不确定性，和保护消费者信心。[17]正如欧洲消费者信心的损失促使改变其规制体系，如果食品恐慌在美国发生，同样的想法也会在美国发生。因此，以一个单独的机构集中监管整个食品体系，可以消除管辖权上的无效和矛盾，从而在规则上更容易在确保公众安全的基础上，减少其繁杂性。

四、《食品安全法》实施后监管格局之忧虑与对策

在经历了“瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“苏丹红”等食品安全事件后，“三鹿奶粉”事件再次暴露出我国食品行业的监管漏洞，比如连奶农都知晓的三聚氰胺添加问题这种行业“潜规则”，此前却一直游离在卫生、质检、工商、食品等众多管理部门的视野之外，这不能不说是我国食品安全监管制度最显然的失败，同时也唤起对完善食品安全监管的思考。

（一）统一我国食品安全监管路径之理论分歧与共识

在完善我国食品安全监管的路径上，理论上曾经存在一些分歧，集中表现为另行设置食品安全委员模式与升格现有的食品药品监督管理局模式之争议。前者的赞成者认为，我国绝大多数省、市都建立了相应的食品安全委员会，其运行效果也很不错，但是遗憾的是在国家层面的委员会还没有成立。由于国家层面的食品安全管理机构的缺失，中央政府无法把控食品安全的总体局面，无法确定食品安全监管的总体目标，从而导致食品安全政策缺乏稳定性与一致性，食品安全监管内容与对象的残缺不全，也使国家的食品安全监管缺乏整体性思维，缺乏宏观布局及有效得力的政策。因此，必须在国家层面建立一个具有超脱性的、高度权威性的、负有完整行政管理职责的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构，可以考虑称作国家食品安全委员会，并行使完整的食品安全管理职能。[18]但是，反对者认为，新设一个食品安全委员会必将涉及机关设置、人员配制、法律配套等问题，这必然会导致机构膨胀的危机，因此，更宜升格食品药品监督管理局，即将食品药品监管局升格为食品药品监管委员会，强化及抽象化其权力。强化权力以增加食品药品监管委员会行政行为的权威性，抽象权利则赋予该委员会自由裁量权，更能发挥指导和调度作用。[19]

尽管理论的分歧存在，但是，统一食品安全监督管理已经成为反思我国食品安全监管困境和应对食品安全危机频发之共识。换言之，不管是另行设置食品安全委员，还是升格食品药品监督管理局，从长远来讲，我国应顺应国际食品监管发展趋势，改变目前多头监管的现状，走向合并整合，把目前食品安全监管的责任从数十个部委集中到一个部门，有效地加强食品安全监管的统一性和有效性。[20]因此，升格食品安全监督管理局，或者在职能整合下建立食品安全监督管理委员会（或者食品安全委员会），其实都体现了如下基本思想：第一，整合食品安全监管之权责，以解决目前监管权分散之困境；第二，提升食品安全监管权的规格，提供食品安全监管的权力保障，防止分散监管之互相推诿或制约不力。至于在名称上如何称呼，很大程度上是选择的问题，并无实质的影响。[21]

（二）《食品安全法》监管模式之担忧

《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会；国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和验检规范的制定，组织查处食品安全重大事故；国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对食品生产、流通、餐饮服务实施监督管理；县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。

笔者认为，《食品安全法》之监管模式至少存在以下担忧：

其一，食品安全委员会及其职责尚不明确。相对晚近的消息，也只表明食品安全委员会属于国务院主管，由副总理担任主任是顺理成章的事情，办公室将设在卫生部，但是食品安全委员会的“相关规章制度在抓紧制定中”[22]。因此，笔者在暂时无法获知食品安全委员会的具体设置及其具体职责之前，尚不敢妄下结论。但至少有一点可以肯定，食品安全委员会在很大程度上仍将仅仅是一个协调机构，不会改变目前实质上多头监管的格局。

其二，国务院卫生行政部门之“综合协调”恐难解决目前监管困境。国务院卫生行政部门与质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门处于平级地位，卫生行政部门之“综合协调”无法解决个部门利益冲突时对食品安全的监管。而且，在目前食品安全分头监管的弊端充分暴露的背景下，这种“综合协调”如果缺乏责任的承担，可能既无法约束卫生行政部门“综合协调”职能之行使，也无法解决其他被协调部门责任的追究。因此，“综合协调”能否从根本上解决目前食品安全监管已经存在的弊端，可能值得怀疑。

其二，我国政府的行政体系与《食品安全法》规定的分段监管模式不适应。工商部门、质监部门、食品药品监督部门实行的是省以下垂直管理体系，卫生、农业、商业、食品安全办公室等实行的是双重管理体制，这两种体系不同，必然会影响部门之间的沟通和协作，不利于问题的及时处理。这无疑更增加了国务院“综合协调”的难度，也将影响县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调职能之发挥。

（三）食品安全统一监管之路

食品安全问题不仅关系到广大人民群众身体健康和生命安全，关系到社会经济发展和社会和谐稳定，甚至还关系到政府和国家形象与公民对社会和政府的信赖问题，甚至还关系到执政党的执政能力及地位。因此，食品安全是公共健康面临的重大社会问题，必须从国家安全战略的高度解决食品安全问题。然而，近年来，频繁发生的食品危机使我国食品安全问题成为社会关注的热点。尽管食品安全问题的发生不能完全归咎于我国食品安全监管体系的缺陷，或许在很大程度上食品企业及相关从业人员的社会责任感降低和对利润无度的索取，才是真正的动因，但是，不管是事前的防范、还是事中的监管或事后的救济，我国食品安全监管机关可能难辞其咎。在联邦制的美国，统一食品安全监管已经取得了国内较高程度的认同；而在超国家组织的欧盟，统一食品安全监管已经付诸实践。因此，统一食品安全监管的权责，避免出现执法漏洞，不管哪个环节出现问题，都可由这个部门立即追查，容易追本溯源，查明原因；追究责任时也可避免部门间推诿扯皮，同时，也顺应国家大部委体制改革的需要。在《食品安全法》出台之后，法律的尊严必须通过严格的执行予以保障，从而真正发挥其强大的规范作用。

因此，统一食品安全监管机构，相对集中食品安全监管职能，整合食品安全监管资源，以提高行政执法的效率，和维持一个运转科学、高效、便民、责任明确、监管职责分工明确的食品安全监管体系，对于保障食品安全和维护《食品安全法》的尊严极为重要。而在具体路径选择上，既然食品安全委员会正在酝酿之中，笔者倒建议，将现有的卫生部下属的食品综合协调与卫生监督局升格为食品安全委员会，由国务院直接领导，并实现垂直管理，既可以克服新成立的食品安全委员会职责划分上的困境与仅仅作为一个高层次的议事协调机构可能存在的弊端，又改变目前分散监管下监管效率低下和监管力度不够的弊端。

结语

安全的食品供应可以保障人民的健康，推进和谐社会的构建，提升我国食品的国际竞争力，因此，政府必须把保障食品安全摆在重要的战略地位，放弃狭隘的部门利益之争，从而充分发挥政府在保证食品安全中的主导地位。而构建统一的食品安全监督管理体系，已经成为我国社会经济生活中迫切的政治任务。借鉴国外和国际经验，顺应国外和国际形势，我们应该并且能够积极统一高效的监督管理体制，提高食品安全的保障水平。

*本文为2009年国家社科基金项目《食品安全监管研究：国际比较与国内路径选择》（批准号：09XFX007，负责人：赵学刚）的阶段成果之一。

作者简介：赵学刚（1975-），男，四川通江人，西南大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，主要研究经济法学。何红英（1979—），女，西南大学法学院硕士研究生。

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