法学研究

碳关税对多边贸易体制的挑战及其发展前景

2011-03-23 返回列表

曾文革肖峰*

（重庆大学法学院，重庆 400045）

摘要：各国对将碳关税作为一种单边贸易措施的态度迥异，与以往绿色贸易壁垒措施不同，碳关税具有诸多新的特点，给现行多边贸易体制带来了新的挑战，其实施的前景因为国际社会的博弈而呈现出很大的不确定性。这一局面的改善有待于国际社会在气候变化公约的实施和多边贸易体制发展上达成新的共识，我国也应当通过完善国内法律制度和加强国际合作积极应对碳关税措施。

关键词：碳关税问题多边贸易体制 GATT第20条

一、碳关税问题的由来

美国众议院于2009年6月26日通过了《美国清洁能源安全法案》（The American Clean Energy and Security Act, ACES）。法案允许美国对来自没有采取与美国相当的温室气体减排措施国家的高能耗、初级进口产品（如钢铁、水泥和铝等）征收碳关税（carbon tariffs）。一国进入美国市场的产品是否被征收碳关税取决于该国能否通过其减排措施与美国具有可比性的测试。^[1]132009年9月18日，法国总统萨科齐和德国总理默克尔联名致信联合国秘书长潘基文，建议对那些没为防止全球气候变暖采取配合行动的国家征收进口产品碳关税。他们认为，有些国家的意愿和行动不充分，很可能导致12月哥本哈根全球气候峰会不能形成共同协议，对这些国家应该征收碳关税。[1]比利时、西班牙也支持征收碳关税。当前部分国家在国内已建立了碳排放征税及交易制度，碳关税虽没有作为正式的法律制度，但也激起了许多国家的强烈反对。

中国商务部新闻发言人姚坚谈话指出：部分发达国家提出对进口产品征收“碳关税”的做法，违反了WTO 的基本规则，是以环境保护为名，行贸易保护之实。印度向2009年8月在波恩召开的长期合作行动特别小组非正式会议提交的谈判文件中主张：“发达国家成员不应当以气候保护和稳定为理由，对从发展中国家进口的货物、服务施以任何形式的单边措施，包括抵销性的边境措施”[2] ⁵；沙特阿拉伯商业与工业部长Abdullah Zainal Alireza在2009年11月30日发言强调：“气候问题不应该在WTO中来解决”[3]。

碳关税是发达国家提出的对高耗能进口产品特别征收的二氧化碳排放关税。与名称不同，其本质上不是“税”，而是一种边境调节措施，是对货物、服务进出口国不同的温室气体排放标准的单方调节措施，以使国内产品承担CO2排放成本为依据，对源于没有采取减排措施国家和地区的产品征收一定的费用或对本国出口到这些国家和地区的产品返还所承担的CO2排放费用，确保外国经营者与本国经营者站在同一起跑线上。表面上，对未采取对CO2排放征税国家进口的产品加收费用是一种将生产的外部性内部化定价的行为、对本国出口到未采取对CO2排放征税国家的产品返还碳税是确保国际竞争的公平，但将碳关税置于当今国际环境法律体系（特别是气候变化框架公约）、多边贸易体制及各国环境的国别差异性下，则具有另一番含义。

二、碳关税对多边贸易体制带来的挑战

碳关税是一种以环境保护、防止气候变化为背景的贸易措施，它与以往一般的以环保为由实施的贸易措施不同，以往以环境保护为由实施的贸易措施主要是针对产品本身对人类、动植物生命健康造成损害，特别是指未达到进口方相关技术标准和卫生检验检疫标准等产品。而碳关税针对的是未实施减排措施国家出口的产品，即便该产品符合相关标准、获得相应认证亦不例外，因此这一措施对多边贸易体制带来的挑战更为巨大。

非歧视原则是WTO的基础性原则，而碳关税背景在于气候变化问题，所以审视碳关税是否对当前多边贸易体制的影响在于考察碳关税是否符合非歧视原则（体现为国民待遇原则和最惠国待遇原则两个方面）、是否适用GATT第20条的“例外条款” 规定两个问题。

（一）碳关税与国民待遇原则

征收国如在国内实施了减排措施、对本国企业的碳排放征收了相关费用，则对自他国进口的产品或对本国出口至未实施减排措施的国家、地区实施边境调节措施在形式上符合国民待遇原则。但有两个问题值得注意：

（1）当前，国际社会对碳排放的规制有两种方法，一是按排放单位征收碳排放税，实行单位计价，通过价格调节的手段控制CO2排放，但不对排放总量进行控制；二是进行排放总量限制，对企业发放排放限额并建立排放限额交易市场，发放时可采用首次免费分配然后通过限额交易按市场模式运作，首次分配也可采用拍卖的方式进行。总量控制交易体制能使排放量较少具有明显的可预测性，但会使价格难以估计且不稳定。碳税却相反，它会形成可预见的稳定的价格，弊端在于排放量的削减不明[4]¹⁶。免费分配是当前采取国内减排措施的国家、地区采取的主要方式。免费发放的排放额并未加重企业的经营成本，它是否可以作为碳关税征收的基础有待商榷。

（2）国内碳税在性质上是直接税还是间接税尚未明确？究竟是针对企业的征的税收还是针对产品的征税，如果是直接税、对企业的征税，那么对他国产品进行征税就没有法律依据。这个问题有待于涉及碳排放市场建立与碳税性质的专门性法律文件予以明确。

（二）碳关税与最惠国待遇原则

碳关税是否符合最惠国待遇呢？碳关税措施在实施过程中主要难点是对不同国家产品确定碳含量与税率，不同的国家、地区资源禀赋各异，科学技术水平的发展参差不齐，对不同国家产品碳含量测定的方法有待统一的国际标准、方法和程序来予以确定，这一工作并非WTO所擅长。而当前拟征收碳关税的国家以是否采取与本国相同的减排措施决定是否征收，这种以他国的政策方向而非以产品碳含量多寡作为单边措施的根据明显与多边贸易体制不符，可能出现已采取减排措施国家输出的产品碳含量高于未采取减排措施的国家（特别是那些在外贸方面采取“双轨制”的发展中国家）。而且外贸商品、服务种类多样，如何划分产品以确定碳含量测定的最佳单位尚无定论，如采用同一测定方法的产品种类过多，则在操作中无法进行；如种类过少，则要耗费大量的精力对国际贸易产品进行细致的划分，工作量大且无法满足国际贸易日新月异的发展需求。

其次，确定碳关税的税率异常困难，当测定一定产品的碳含量后税率应当定为多少很难控制。国际上有两种主张：一是采用平均生产力水平下该产品生产所排放的CO2作为标准，超过部分按比例征税；二是以生产该产品时最优可获得技术条件下所排放的CO2作为标准，后一种主张占据优势，但对“最优可获得技术”（the best available technology）的构成要素设定在科学的水平而非低水平尚存在问题[5] ⁵⁴，仍然有待于专业性的国际组织或专门的国际条约予以明确。

（三）碳关税与GATT第20条“例外条款”

GATT第20条中（b）和（g）项规定是WTO规则的“例外条款”，这一条款的适用只能基于保护动植物的生命、健康安全和保护可用竭资源，并且不能形成对国际贸易的不正当限制。碳关税因气候变化而起，从字面上符合这一“例外条款”适用于环境保护的规定。

但GATT第20条规定其适用对象为“同样产品”，在采取碳关税措施时如何定义“同样”的意义至关重要，因为这决定了碳关税措施是只针对“最终产品”的碳含量还是整个产品生产过程中总的碳排放量，也就意味着采用不同的生产方法得到的同质产品是否适用不同的碳关税措施。在WTO的法律制度中，对生产过程方法（PPM ：Process and Production Methods）的规制仅限于对体现在最终产品上的生产过程方法，而对未体现于最终产品中的生产过程方法尚无规制的先例，也就是说，在现行WTO制度下“不管是怎样的，所有的产品必须被视为同质的”[6] ¹⁹。从《联合国气候变化框架公约》的角度看，将所有的生产过程方法纳入调整范围更符合抑制全球气候变化的目的，但作为一种贸易措施，碳关税适用于未体现在最终产品中的生产过程方法无异于将本国的国内政策用于规制他国企业在母国的生产行为，这是一种间接干涉他国经济主权的行为。同时在实施《联合国气候变化框架公约》的减排安排中，发展中国家当前并无具体的减排任务，如因其生产过程中使用能源和生产过程本身造成碳排放，且并未体现在最终产品中，此时对这些产品适用碳关税措施则会削弱发展中国家参与国际协调、扭曲其在环境、能源方面的比较优势，究竟是否做出法律上的突破有待于WTO的贸易争端解决机制进行个案审查。

从碳关税与GATT相关的条文的关系看来，碳关税的实施在当前的WTO框架下尚有许多困难，这种困难主要体现为WTO法律制度本身无力规定碳关税适用的前提、依据、技术要求，因此碳关税是否符合现行多边贸易体制问题呈现出很大的模糊性，从形式上似乎可以适用，但一旦进入实施环节，许多的前提性非贸易性制度尚待商榷。

三、碳关税在现行多边贸易体制下的发展前景

由于现行多边贸易体制对碳关税问题并无相应的制度进行直接规制，国际社会对碳产品定义、碳含量标准等问题的认识尚不足或不一致，同时主张碳关税作为单边边境调节措施的部分西方国家并未加入《京都议定书》，与其他国家在CO2减排问题上存在严重的分歧。因此，作为一项针对货物的贸易措施，碳关税是否施行及施行后是否符合现行多边贸易体制存在着多种可能：一是部分国家推行碳关税措施，而遭受碳关税措施的受害国诉诸于WTO争端解决机制，DSB通过对碳关税实施的过程、效果、目的以及对含碳产品、碳含量、含碳产品的PPM问题进行进一步的说明，对碳关税在现行多边贸易体制下是否具有合法性进行解释。二是因多数国家的强烈反对，出于它国进行相应的贸易报复的考虑而放弃碳关税措施，或达成其他的谅解性妥协；三是部分国家执意单方面的实施碳关税，作为因本国施行CO2减排措施而导致的“竞争力损失”及“碳泄漏”的弥补手段，其他国家相应的采取对应性碳关税措施，以产品碳含量为由互相限制国际贸易，多边贸易秩序呈现出剑拔弩张的紧张局面。

（一）通过解释现行多边贸易制度来适用碳关税

虽然碳关税措施对现行多边贸易体制带来了新的挑战，但并不意味着它们之间完全没有融合的空间，国际社会就控制气候变化具体措施的磋商停滞不前，笔者认为，发达国家在贸易上对发展中国家采取边境调节措施的可能性较大，而发展中国家究竟是否实施相应的碳关税措施作为回应尚难断定，但可以预见的是发展中国家在当前的国际贸易局势下反向实施碳关税存在诸多的困难。

首先国际分工使发展中国家在国际贸易中处于劣势，其出口以初级产品和劳动密集型产品为主，在生产技术、设备、管理等方面对发达国家的依赖性强，发展中国家对发达国家反向实施碳关税措施将面临着影响本国外贸环境的困境，并对发达国家，因发达国家出口产品含碳量相对低且发展中国家在检验等环节需要的科学技术的落后，发展中国家实施碳关税措施的效果无法抵消发达国家的碳关税措施带来的负面影响。

其次，现行多边贸易体制的根基——非歧视原则也为发展中国家实施碳关税带来制度阻碍。要实施碳关税首先要在国内对本国产品也实施相同政策，许多发展中国家国内缺乏减排措施，也缺乏健全的国内碳税征收措施和碳排放交易制度，国内碳排放征税制度的缺失使对他国货物采取碳关税措施违反国民待遇原则的要求，因此发展中国家还不具备实施碳关税措施的国内制度条件。其次，最惠国待遇原则要求一国的碳关税措施应平等的适用于所有的贸易伙伴，发展中国家出口产品的含碳量普遍比发达国家高高，因此一个发展中国家实施碳关税措施更可能限制其他发展中国家的产品，对发达国家的限制相对较小，从现行多边贸易体制看来，发展中国家的实际情况与实施这一措施需具备的现实基础和法律依据尚有相当大的距离。

因此，发达国家实施碳关税以后，发展中国家更可能对采取单边报复措施保持克制，而依靠WTO争端解决机制审查碳关税措施在现行多边贸易体制下的合法性以及对发展中国家在WTO制度下享有的优惠待遇予以考虑。碳关税措施在现行WTO体制相关制度合法性审查尚须明确许多重要问题，如果DSB能通过“个案审查”方式对国内碳税是否在可调节范围内、最优可获得技术如何确定、国内碳税的性质（是针对产品征收的间接税还是针对企业征收的直接税）、产品碳含量测定方法的合法性及“相同产品”的定义等问题做出回答，则在现行WTO制度下对国际贸易中因碳关税实施可能引发的贸易摩擦即可做出回应，但这种回应仅限于对含碳产品实施边境调节措施这一贸易问题做出是否符合多边贸易体制的回答，不可能在限制温室气体排放国际协调机制走得更远。

（二）发达国家放弃碳关税措施的可能性分析

由于许多重要发展中国家对碳关税措施表示明确的反对，发达国家实施碳关税的决心可能动摇。在世界经济一体化过程中，各国经济发展已经形成“你中有我，我中有你”的态势，发达国家自身的发展也有赖于发展中国家，发达国家许多需求及生产须依靠发展中国家的相关产品方可达成。如果碳关税措施成为现实，不仅会提高发展中国家出口成本，限制其出口贸易，同时碳关税征收过程中含碳产品认定、碳含量测定等相关征收程序和报批手续费用、时间耗费也将给发展中国家大量的出口产品增加许多额外负担，将直接影响本国国内市场的发展和发展中国家的购买力，反过来也会影响本的出口。况且发展中国家许多高碳产业来自于发达国家的海外投资，实施碳关税也会影响到本国跨国公司在海外的生存环境。

其次，发达国家推出碳关税以后可能招致发展中国家使用相同的措施作为反击，而发展中国家、地区是发达国家工业产品、服务、知识产权转让的主要对象，一旦发展中国家集体性的适用碳关税措施，则发达国家的商品、服务的出口、技术的转让可能受到重大影响，特别是当前全球经济正从经济危机中复苏就，这种负面影响更加剧烈。

再次，在《联合国气候变化框架公约》框架下，针对CO2等温室气体排放问题国际社会一致认同“共同但有区别的原则”，发达国家在节能减排政策的实施方面应当走在世界前列，而不是躲在单边贸易措施的躯壳中萎缩不前，甚至侵蚀气候变化公约的基石。虽然部分发达国家不是《京都议定书》的成员，但其仍然是《联合国气候变化框架公约》的缔约方，承担主要的减排任务仍是其应承担的国际义务。此外许多发达国家已作为《京都议定书》的附件一国家，在该议定书下已经做出的相应的减排承诺。所以，不管是否是《京都议定书》的参与国，发达国家都没有理由利用单边边境调节措施将CO2减排的经济后果变相转移到发展中国家身上。碳关税的实施必将降低发展中国家对参与温室气体减排计划的热情，这也是发达国家不愿看到的局面。基于此，发达国家推行碳关税措施的计划有可能搁浅。

（三）因碳关税引发贸易战的可能性分析

美国的《美国清洁能源安全法案》已在众议院获得通过，正在进入下一步立法程序，而其他主张碳关税的国家也在积极倡议，究其原因，这些发达国家认为在《联合国气候变化框架公约》下发达国家承担主要减排任务而发展中国家（特别是如中国、印度这种发展快、CO2排放总量大的国家）却未承担减排任务，鉴于当今世界的能源结构以石化燃料为主并在短期内无法改变，不同的减排任务将对经济社会发展产生不同的作用，未承担减排任务的发展中国家、地区的货物进口到本国或本国的货物出口到这些国家、地区将使本国企业承担过重负担，如果这种“不公平”的待遇不加以扭转，长此以往就会形成本国产品在世界市场上的竞争劣势，形成“竞争力损失”。此外，国际投资也将眷顾那些因无减排任务而生产成本低的国家，本国的高碳产业也将陆续转移，这一趋势会影响本国产业平衡、增加国内失业率，造成“碳泄漏”局面。而美国未加入《京都议定书》，未做出任何具有国际法律意义上的减排承诺，碳关税在现行多边贸易体制框架下也具有模糊性，其他《京都议定书》附件一中的国家也可以一边履行减排任务、一边实施碳关税措施，因此，碳关税的实施具有很大程度的可能性。

面对发达国家单方面实施碳关税，受害国最迅速的反应是也以的碳关税适用于发达国家的产品作为应对，不管是在MEAs还是WTO框架下，国家主权均应得到充分尊重。这样一来，世界贸易中将出现一道新的贸易壁垒，它与农药、兽药含量超标等技术贸易壁垒和卫生措施不同，在短期内无法通过改进技术、注重生产环节监督而得以解决，产品的碳含量将是未来很长时期中无法克服的，可以预计到的是，如果各国均竖起碳关税措施这一壁垒，国际贸易必将受到重要影响。

四、结语

碳关税措施涉及气候变化和国际贸易双重问题，必将对这两大法律体制产生巨大影响，它与以往的绿色贸易壁垒措施不同，在当前世界能源结构下，产品无法摆脱含碳的属性，并且含碳产品对环境的影响与TBT措施和SPS措施下的产品有很大的差异，碳关税问题是一张呈现在国际社会面前的一张全新的贸易措施面孔。

同时碳关税带来的挑战具有复杂性，从气候变化公约角度看，碳关税导致国际社会对履行《联合国气候变化框架公约》的减排目标在不同国家间分配方案、发达国家承担的主要减排责任的体现、发展中国家承担减排任务的数量和时间等问题的思考。从多边贸易体制角度看来，碳关税将使WTO及其成员国就含碳产品定义、碳含量测定的标准、技术和程序、对“同类产品”的定义及是否将所有PPM纳入多边贸易体制调整范围、发展中国家含碳产品“优惠待遇”的具体化等问题展开磋商。同时，通过多边贸易体制以贸易手段推动国际环境法律制度中制定的环境政策的实施显得尤为紧迫性，两大国际法律制度的协调问题将在今后相当长一段时间困扰国际社会。

在当前国际条件下，碳关税主张引发了各国重大分歧，其实施的前景具有多样性。作为一项单方边境调节措施原属各国内部事务，但由于各国在经济状况、环境条件和资源禀赋上的异质性，这一问题的解决还有待于对《联合国气候变化框架公约》的阶段性减排任务和多边贸易体制下对贸易措施如何体现全球环境利益等重要性敏感问题进行进一步的磋商，在国际社会就相关问题达成一致意见前，任何的单边措施都是危险的。

因此，对待碳关税问题时我国也应当积极主动采取应对措施：一是加快国内环境立法，制定与我国经济发展水平相适应的碳税征收措施和碳排放交易制度；二是要积极主动的通过气候变化公约协调机制、WTO等国际组织和国际协调平台，提高我国在国际社会相关领域的声音，加强在国际协调中的话语权，以免陷入被动局面；三是对气候变化等环境问题引发的贸易措施要加强研究、未雨绸缪，通过我国在相关国际组织中的影响力，联合共同力量主动的发起对相关问题的国际磋商议题。

参考文献：

[1] 张中祥. 美国拟征收碳关税中国当如何应对[J]. 国际石油经济.2009, (8)

[2] Gary Clyde Hufbauer, Jisun Kim. 2009. Conference Draft, 10th September 2009:The WTO and Climate Change: Challenges and Options. Peterson Institute for International Economics

[3] WTO. 2009. Kingdom Of Saudi Arabia，Statement by H.E. Minister Abdullah Zainal Alireza, Minister of Commerce and Industry . www.wto.org

[4] Frank Ackerman. 2008. G-24 Discussion Paper Series, Carbon Markets and Beyond: The Limited Role of Prices and Taxes in Climate and Development Policy. United Nations Conference On Trade And Development

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[9] 宋俊荣. 环境税收边境调整与WTO[J]. 世界贸易组织动态与研究. 2010, (1)

*基金项目：教育部2008年度人文社会科学规划基金项目“我国应对全球气候变化能力建设的法制保障”(08JA820046).

作者简介：曾文革（1966- ），男，重庆人，重庆大学法学院教授，法学博士，博士生导师，武汉大学法学院博士后；肖峰（1983- ），男，四川宜宾人，重庆大学法学院硕士研究生。通讯地址：重庆市沙坪坝区重庆大学法学院曾文革（收）邮编：400045联系方式：手机13527336521； e-mail:zengwenge@126.com；通讯地址：重庆市永川区光彩大道368号肖峰（收）邮编：402167联系方式：手机15922584816； e-mail: banbi_ren_ren@163.com

[1] 2009年9月22日，法国总统萨科奇在联合国气候峰会上发言称，必须防止12月份哥本哈根全球气候变化大会遭到挫折，别强调温室气体的减排标准，声称：如果不能就减排达成协议，欧盟将设立碳税边界机制，对来自“污染国家”的产品征收关税。参见商务部网站.萨科齐鼓吹设立欧盟碳税边界机制[2010-07-13] . http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/m/200909/20090906533318.html