张新民*
（西南大学法学院，400715）
摘要：农村土地市场化将对我国经济社会带来全面的变革；农村土地市场化的顺利推进将有赖于农民社会保障系统的建立；农村土地市场化背景下我国农民社会保障制度的构建必须坚持从中国的实际出发，与传统保障体制相结合，与社会经济发展水平相适应，城乡统筹分别建制，循序渐进的基本思想；并须着重解决好农村社会保障制度的建立能否当然带来土地的集约利用，土地市场化背景下城乡社会保障的关系，土地市场化背景下农民社会保障制度的边际和土地市场化背景下农民社会保障基金的筹集和监管等问题。
关键词：土地市场化 农民社会保障 基本思想 重大问题
一、农村土地市场化的基本特征——基于农村土地的社会保障功能视角观察
一般认为，农村土地市场化是指按照市场机制对农村土地资源进行配置的一种过程或趋势。中国农村土地制度改革在某种程度上就是农村土地市场化的过程。30余年来，农村土地资源配置的市场化已逐渐明显，主要表现在农村土地承包经营权的流转上。然而，农村土地市场化受到诸多因素的约束，如土地公有制、耕地保护、农民社会保障等。有学者总结，农村土地具有五种类型的保障功能，即生存保障、就业保障、养老保障、救济保障和失业保障。①在社会保障功能的约束下，农村土地市场化具有以下显著特点：
一是有限性。农村土地市场化不可能是理论上的完全的市场化，而是受到农民社会保障制度完善程度的影响，如农村土地使用权的初次分配只能采取法定的承包方式，其发包方、承包方、承包合同的主要内容等都由法律（如《农村土地承包法》）进行规定，不允许在法律之外按照市场规则进行交易；农村土地承包经营权的再次分配也要受到交易主体限制，严格限制非本集体经济组织成员获得承包土地。
二是渐进性。农村土地市场化不是一蹴而就，只有农民的社会保障基本得到满足，农村土地市场化的响应限制才会消除。由于农民社会保障制度的构建受到农村、城市和整个经济社会发展的大环境影响，加之过去长期的城乡二元分治造成的农民社会保障的缺失，农村土地的去保障化必然是一个漫长的的过程，因此，农村土地市场化也是一个渐进的过程。
总之，农村土地市场化在农村土地资源配置中尚未形成主导地位，农村土地市场化既受到农民社会保障的约束，有对后者提出了新的挑战，农民社会保障应当因势发展。
二、农村土地市场化给农民带来的风险及其社会保障诉求
（一）农村土地市场化给农民带来的可能风险
农村土地市场化既可能给我国农村乃至整个社会经济发展带来巨大的正面影响，如推动“三农”问题的解决、突破城乡二元结构、带动农村大市场的开发、优化土地资源的利用效力、全面提升内需能力等；也必然会带来相应的风险。农村土地市场化将主要带来两方面的风险，一是宏观层面的风险。包括：粮食安全、土地级差引发的贫富悬殊、对城市造成过度冲击、引发社会动荡等。二是微观层面的风险，即给农民带来的风险。本文只探讨土地市场化给农民带来的风险。
农村土地包括承包地、宅基地和自留地。《农村土地承包法》规定，农村承包土地可以转包、出租、互换、转让等方式流转，农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权可按转包、互换、转让、入股、出租等方式流转。《土地管理法》则规定了农村宅基地流转的基本制度。农村土地市场化主要是指前两者流转的市场化实现。
农村土地不同的流转方式对农民保障的影响不同，出租往往具有正方面的影响，互换、转包则没有明显的影响，入股和转让则对农民具有较大的风险，因为这两种方式使农民丧失或可能丧失土地承包经营权，从而对农民建立在土地上的社会保障带来冲击，主要表现在以下几个方面：
1．农民丧失或可能丧失土地承包经营权，从而有可能面临生存风险
土地是农民的财富之源，失去土地，农民就失去了的医疗、养老等重要的资金来源，在农民社会保障缺失的现实条件下农民生存将面临较大风险。
2．农民丧失或可能丧失土地承包经营权，有可能面临失业风险
拥有土地对农民而言意味着有业可就，农民可以通过对土地的利用满足其就业需求（即使是是不充分就业），失去土地承包经营权势必会是农民无地可利用。尽管农民也可以通过输出劳动力到城市就业，然而，城市巨大的就业压力表明，城市对农村剩余劳动力的吸收是有限的和渐进的，农民的受教育背景等也使其处于不利地位，因而，向城转移并非总是有出路的选择。而农村经济较低的比较效益以及资本对劳动里的排斥，“失地”农民要想在农村就地从事农业生产活动也并非易事。因此，农民一旦失去土地就将面临严峻的就业风险。
3．土地市场化可能使农民面临生活困境
农民有可能为了克服眼前的困难，如为家庭成员治病、还债等，而将自己享有使用权的土地进行转让，以获取急需的资金。这样农民就有可能陷入无地可种、无房可居的境地。
（二）农村土地市场化背景下农民社会保障需求
农村土地市场化客观上要求以农民社会保障为前提。根据第二次全国农业普查，截止2006年末，农村劳动力资源总量为53100万人，农村从业人员47852万人，其中，从事第一产业的占70.8%。面对如此庞大的就业人口，作为第一产业的农业吸纳了绝大部分就业人口，为社会稳定做出了巨大贡献。要真正建立农村土地市场化，必须考虑由此产生的剩余劳动力的就业保障问题。
要真正实现农村土地市场化，必须解决农民的后顾之忧，如医疗和养老保障。当土地成为农民最主要的生存保障的时候，农民不会轻易将自己的承包土地来出来进行流转，更不可能以退出土地承包经营权为结果或可能结果的转让或入股。
在农村土地所有权虚置、承包经营权长久化以及国家对集体土地所有权变更单边垄断的情况下，拥有农村土地承包经营权也是证明农民身份、享有集体福利待遇的重要依据。在农民社会保障长期缺失的条件下，集体是社会福利的主要提供者，农民的集体成员身份是其享受社会福利的唯一条件。因此，要想在农村土地市场化的背景下不减损农民的社会福利，就只有见将现有的福利供给主体由集体变为国家或社会。
（三）现行农民社会保障在满足土地市场化上存在的缺陷
新中国成立以来，农民社会保障经历了集体保障，家庭保障以及社会保障的演变。家庭保障实质上是以土地保障为基础的。农民社会保障在新世纪以来逐步得到重视。
在医疗保障方面。2002年10月，中共中央、国务院颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出要逐步建立新型农村合作医疗制度。2006年1月10日，卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求在2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。在农村五保供养制度方面。2006年1月，国务院颁布了新的《农村五保户供养工作条例》，对农村中无劳动能力、无生活来源有无法定赡养、抚养、抚养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民提供误报供养待遇。在最低生活保障制度方面。2007年7月国务院颁布的《关于在全国建立农村至最低生活保障制度的通知》，正式在全国建立农村最低生活保障制度。养老制度也逐渐开展。
综观我国现行农民社会保障制度，既存在历史欠账又面临农村土地市场化的挑战。具体而言，主要存在以下不足：
1．起步晚，缺少积累
在我国，现代意义上的农村社会保障制度只是近几年的事情，还处于试验阶段，还没有形成清晰的思路，更不要说完整的体系了。
2．保障项目不足
一般来讲，社会保障体系应由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚组成。目前，在我国农村除了社会救助有较为完整的体系外，其它几个方面还很不完善，就社会保险看只有“新农保”得到了全面推行，但已发现一些问题，“新农合”还处于试点阶段，其它社会保险项目还没有建立，而社会福利则几乎可以忽略不计。
3．覆盖面狭窄，保障水平低②
广覆盖，低水平是我国农村社会保障制度建立的基本原则。尽管近几年来各级政府在社会保障的覆盖面和保障水平的提升上做了大量卓有成效的工作，但覆盖面狭窄，保障水平过低仍然是我国农村社会保障的基本现实。
4．政府财力有限，投入不够
尽管一些地方，甚至一些经济发达地区已经将财政收入的相当比例（有的地方已达到20%左右）用于社会保障，逐渐感觉到了社会保障对地方财政的压力，但与基本社会保障的需求相比仍然有相当的差距，尤其是农村社会保险上，政府还需要投入大量的资金。
5．基本上靠政策推动，缺乏法律制度保障
我国整个社会保障的立法进程比较慢，农村社会保障几乎全是在政策的推动下开展的。因此，农村社会保障在全国发展很不平衡，缺乏必要的统一性和稳定性。
三、土地市场化背景下我国农民社会保障制度构建应坚持的基本思想
我国农民社会保障实质上是建立在土地保障的基础之上的，农村土地市场化背景下，建立什么样的农民社会保障制度既取决于农民社会保障的现实需求又受农村土地市场化影响。农民社会保障需要从土地保障向社会保障转轨。这个转轨面临两个巨大的现实困难：一是中国总人口数量庞大，农村人口占总人口的比重高。据联合国《世界人口预测》推测，到2030年我国人口将达到14.96亿。即使那时候我国城市化率达到65%，农村人口也有5亿多。况且，这部分转移到城市的农民也存在社会保障问题，并给城市居民社会保障带来巨大压力，并将影响国家对农民社会保障支持力度。要在短时间内弥补历史欠账，给5亿多农民建立起完善的社会保障十分困难。二是即使国家财力逐渐增强，国家既要对农民社会保障给予财政支持还要对农业生产进行财政扶持。因为农业本身是一个弱质行业，对农业的财政支持是发展现代化农业的基本条件，也是世界农业发达国家的一贯做法。两者的竞争关系必然会减缓建构农民社会保障的进程。
基于上述两大基本国情，国家应但承担起农民社会保障转轨的主要成本。我国农民社会保障制度的建构应坚持如下指导思想：
（一）以传统保障机制为依托
在长期与各种自然和社会侵害因素作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、工作专业化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会一步步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统保障机制的社会保障系统。第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统保障形式，一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用将导致严重甚至灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须也应该充分考虑传统保障机制的作用。
（二）保障水平与社会经济发展水平相适应
根据国外建立社会保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为，低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高逐步提高保障水平应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。
（三）统筹层次逐步提高
根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性社会制度，它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比例，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能力和保障的能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距[1]，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达区农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达区农民的缴费积极性，从而降低系统的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目不同分别先从县级开始，进而市级，最后过渡到省级。
（四）城乡统筹，分别适用
尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合将不断加强和提升，但我国城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异，如社会化工业生产是城市的基本生产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式；货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其出产物；社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系；社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老，自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这一客观现实，坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会保障体系，只是要在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。否则，如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化，建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障建设引入误区，反而影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。
四、土地市场化背景下农民社会保障制度构建中需要认真思考和解决的几个重大问题
（一）农村社会保障制度的建立能否当然带来土地的集约利用
农村土地市场化的根本目的是实现土地的集约化管理和利用，而以土地市场化为背景的农村社会保障制度则是希望通过较为完善的农村社会保障制度的构建打消农民的后顾之忧，从而有效地调动农民的土地流转积极性，提高土地的集约程度和利用效率。但在几千年的历史发展中，土地在民的心目中具有特殊的地位，农民对土地有一种独特的情感。因此，也有可能出现相反的结果，即农民土地流转的积极性反而降低了，农民也许会这样想既然我已生活无忧了，干吗还要转让土地呢？因此，在具体设计土地市场化背景下的农民社会保障制度时应充分考虑这一制度基本目标的顺利实现。
（二）土地市场化背景下城乡社会保障的关系
土地是农村的最基础、最重要、最关键，也是最敏感的的资源，有关土地的任何政策调整都将给整个农村带来全局性影响，农村土地的市场化必然引发农村经济市场化程度的全面提升。因此，农村土地的市场化不仅将给农村经济社会带来一场重大变革，而且将给城镇甚至给我国政治、经济、文化、社会、道德带来全面而深远的影响，城乡二元社会结构将被打破，城乡市场将完全统一，城乡社会将更加融合，城市化率、工业化率将大幅度提高，城乡经济社会政策和制度将更加统一。但是否应建立城乡统一甚至城乡一体化的社会保障制度，则是一个需要深入思考，谨慎推进的问题。我们要特别警惕的是，忽视中国的基本国情和经济社会发展的特殊性简单借鉴甚至照搬一些工业化、城镇化程度很高的发达国家解决农民社会保障的做法和经验，试图建立全国统筹、城乡一体化社会保障体系的心理、思想和观点。
（三）土地市场化背景下农民社会保障制度的边际
任何制度都有承载边际，一旦超过边际将产生负面影响。土地市场化背景下农民社会保障制度同样存在边际问题，一方面，农民社会保障制度可以为农民提供基本的生活保障，满足农民生存和生活的基本需求，缓解农村的社会矛盾，维护农村社会的稳定，推动农村社会正义的实现；另一方面，农民社会保障制度也可能带来一些负面的影响，如一些农民淡化甚至放弃赡养父母的责任，弱化种田积极性，引发懒惰情绪，放弃勤劳的传统美德等。因此，如何科学地界定农民社会保障制度的制度边际具有重要的意义，需要认真思考，科学把握，既要能满足土地市场化后农民对社会保障的基本需求，又要将可能的负面影响控制在最低限度内。我们要特别警惕，在强化民生问题的氛围下，农民社会保障被政治化、形象化和福利化。
（四）土地市场化背景下农民社会保障基金的筹集和监管
在城市，社会保障基金的筹集是由国家、单位和个人共同负担的，并且养老保险和医疗保险实行的是半积累制筹资模式，筹资方式税收化。土地市场化背景下的农民社会保障也应是一种全面的社会保障，那么其筹资模式该选择积累制还是现收现付制？政府、集体、农民在社会保险的经费负担应如何分配？社会保险基金能否也采取社会保险税的方式进行征收？这些问题都需要深入思考。
如果在农民社会保险上采取积累制，那么势必形成数万亿规模的基金。如此规模的基金的保值增值将是一个巨大的压力，而农村的生活方式的分散性，将大大拉长基金使用链条，从而给社会保险基金的使用监管带来较之城镇大得多的困难。有效的社会保险基金监管制度应是土地市场化背景下农民社会保障制度体系的关键。
*作者简介：张新民，西南大学法学院教授、博士生导师、院长。
①黄祖辉、王朋：《基于我国农村土地制度创新视角的社会保障问题探析》，载《浙江社会科学》，2009年第2期，第39-40页。
②2007年全国只有大约7%的农民参加养老保险。2007年，农村最低生活保障人均补差只有38.8元/月。另据学者对吉林省的调查，参加农村养老保险的农民，领取的保险费最低每月只有7.20元，最多为52.30元。（赵光辉、韩金玉：《完善农村社会保障体系，化解农村老人生活困境——吉林省农村老龄人口社会保障问题的调查与思考》，载《吉林师范大学学报》（人文社会科学版），2009年第2期，第44页。）
[1] 2006年8月12日，社会科学文献出版社和西北大学中国西部经济发展研究中心，在联合发布的《中国西部经济发展报告(2006)》中指出，西部经济虽然强劲增长，但东西部差距却仍在不断扩大。
