赵 谦*
（西南大学法学院，重庆 400716）
摘要：在比较国内外各种有关土地整理概念的基础上，就土地整理的法律概念作广义、中义、狭义三层界定。我国土地整理即农村土地整理的法律概念应采中义界定。进而探寻该概念的适用范围和适用重点。
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]A [文章编号]
On the Legislation Definition of Rural Land Consolidation
Zhao Qian
(Law School of Southwest University, Chongqing 400716)
Abstract: The legislation definition of rural land consolidation has three definitions based on the analysis of various land consolidation definitions at home and abroad, such as the most widely definition, the wider definition and the narrow definition. The legislation definition of rural land consolidation in our country is equal to the legislation definition of land consolidation, and the wider definition has to be accepted. So that we can analyze the legislation definition’s applicable range and keynote.
Key words: rural land consolidation; legislation definition; appliance
一、土地整理概念各种观点之比较
农村土地整理是土地整理的下位概念，其与城市土地整理（市地整理）一道构成土地整理的两方面主要内容。欲界定农村土地整理的法律概念则应首先分析有关土地整理概念的各种观点。土地整理在不同国家和地区表述不一，其概念也不尽相同。德国、俄国、法国、荷兰等国家称之为“土地整理”。在德国，土地整理是指在土地整理官方机构的指导下，按照一定的程序，在地产主、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行的一种经济活动。【1】在俄国，土地整理是指为了实施有关土地法令和政府组织土地利用及保护土地的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系。其土地整理的主要任务是调整土地关系，界定土地占有与使用，合理组织土地利用和土地资源管理，通过土地整理解决生态、经济和社会问题。【2】日本称之为土地整治或整备，又称耕地整理。土地区画整理是指通过一系列精密的计算，得出项目实施前后各地块土地价值的增长，调整各地块大小及位置使其得到均等的获益率，并用部分投资收益来平衡基础设施的投入，以此达到建设、完善公共设施和提高宅地利用率的目的。其主要环节包括土地献出、地块重整和预留地三个方面的内容。【3】韩国称之为“土地调整”，是指根据利用基础设施建设能带来相邻地段地价增值的原理，对土地利用方式与土地收益进行调整的一种措施。【4】我国台湾地区则称之为“土地重划”，是指是将一定区域内经济效益不佳的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，使每一块农地都十分方整，并通过土地交换分合，使农户原本分散的耕地集中，便于农业耕种及机械化操作。【5】
我国关于土地整理概念最早的权威表述是1998年原国家土地局所作之界定，其将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。该定义可以理解为广义的土地整理，主要包括城市土地整理和农地整理。【6】当前土地管理法第41条则把土地整理定位在农村范围内，强调“按土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农村生产条件和生态环境”。理论界就土地整理概念的研究依时间先后大致则有以下七种观点：“土地整理是根据法律规定，采取一定的法律手段，对土地利用方式、土地利用结构与土地利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用法定目标的一种法律措施。”【7】“土地整理是人们为了一定目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治的活动，即合理组织土地利用，理顺土地关系的一种活动。”【8】“土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，合理组织土地利用方式。对田、水、路、林、村等进行综合整治，增加有效耕地面积，改善农业生产条件与生态环境的措施。”【9】“土地整理是指按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程、技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，以达到协调人地关系，提高土地利用效率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的目的活动。”【10】“土地整理是指在一定的区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造、以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。”【11】“土地整理是指在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用总体规划的要求，采取一定的措施和手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。”【12】“土地整理是指在一定区域内，按照一定的程序，采用行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用不合理、不充分、混乱现象进行调整、改造、理顺、综合整治的过程，以提高土地利用率和产出率,改善生产生活条件和生态环境，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。”【13】
从前述各种有关土地整理概念的表述可以看出，不同国家和地区国情之差异决定了其土地整理即便能找到某种共同之处，但也没有固定的模式和绝对的统一。土地整理往往依据当时的政策、目标具体开展，难有雷同。理论界各自研究方法与研究立场的不同，也导致其就土地整理概念的观点各异。但各种观点就土地整理的概念也达成了一些共识，如都认为土地整理要有规划性、土地整理是合理组织土地利用的活动、土地整理是一项带有相关主体强烈主观目的和意志的活动、土地整理可分为城市土地整理和农村土地整理、农村土地整理是我国土地整理的重点问题等。总体而言，土地整理就是一种根据社会经济发展的需要，采取一定的手段，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标的措施。但各学者多偏重于在某一应用型学科意义上的探讨与论证，在定义概念时要么直接以我国土地管理法第41条土地整理的内容与目标为土地整理的概念，要么从农村经济发展和国土资源管理的经济学、管理学视角进行定义，有必要在此从立法学角度结合我国农村土地整理立法问题对农村土地整理的法律概念予以界定。
二、农村土地整理法律概念之界定
在前述比较分析的基础上，结合我国土地管理法第41条之定位，可就土地整理的法律概念作三层界定。首先是广义界定。土地整理是指依据法律规定在一定区域内，依照土地利用总体规划，结合土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效土地面积，提高土地利用率，改善生产条件和生态环境的活动。该定义下的土地整理包括农村土地整理和城市土地整理。其次是中义界定。土地整理是指依据法律规定在一定区域内，依照土地利用总体规划，结合土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，提高土地利用率，改善农业生产条件和农村生态环境的活动。该定义下的土地整理仅指农村土地整理，土地整理的对象既包括正作农业利用中的土地利用率偏低的耕地，也包括曾作农业利用但因各种自然或人为原因造成破坏、废弃的“前耕地”（现工矿业用地、宅基地等），还包括未作任何利用的荒地。最后是狭义界定。土地整理是指依据法律规定在一定农村区域内，依照农村土地利用总体规划，结合耕地利用现状，调整耕地利用方式、结构与关系，对耕地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，提高土地利用率，改善农业生产条件和农村生态环境的活动。该定义下的土地整理也仅指农村土地整理，但土地整理的对象则仅限于正作农业利用中的土地利用率偏低的耕地。土地开发在前，狭义的土地整理在后。土地开发对象为未作任何利用的荒地，为增加有效土地面积而向大自然索取。土地复垦、土地开发与狭义的土地整理皆属中义土地整理的具体内容。土地复垦的对象是曾作农业利用但因各种自然或人为原因造成破坏、废弃的“前耕地”（现工矿业用地、宅基地等）。
我国土地整理即农村土地整理的法律概念应取中义界定。以增加有效耕地面积、提高土地利用率、改善农业生产条件和农村生态环境为最终目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各种合法方式实现之，而将“前耕地”和荒地纳入土地整理的对象。该法律概念设定下的农村土地整理具有以下特征：首先，整理过程中政府占据主导地位。土地整理必须以国家鼓励、政府支持为前提，以政府制定的土地利用总体规划为依据。在政府介入下方能有效解决多元整理主体间利益分配问题、明晰产权等问题。实际整理活动中，也需要基层政府充任组织者和监管者，方能有效协调多方集体经济组织和承包经营者的合法权益。其次，整理目标具有多样性，有经济、社会、生态三项具体目标。其经济目标就是通过土地整理提高土地利用率，而增加耕地的经济产出。其社会目标就是通过土地整理调整不同主体相互间的权利义务关系，特别是农村土地占有与分配关系。其生态目标就是通过土地整理改善农村土地资源开发利用的生态环境。最后，整理区域具有差异性。不同地区社会经济发展水平和土地资源环境条件的差异性，决定了土地整理内容、目的和手段应体现出地区差而有所不同。如依我国现有耕地气候条件，可将我国耕地划分为东南和西北两部分。东南部农村土地整理应着手针对耕地、林地、园地、水面等不同土地类型而促进粮棉、林业及水产养殖业的发展。西北部农村土地整理则着重针对草地以发展畜牧经济为目标。
三、农村土地整理法律概念之适用
前述概念具体可适用于农村土地整理的模式选择、组织机构、资金来源、程序和法律保障机制等问题的研究。
1．农村土地整理的模式选择。就农村土地整理的组织和管理模式而言，各国主要存在以下三种模式：政府主导型、土地所有者主导型和规划主导型。就农村土地整理的具体行为模式而言，有综合整理和专项整理之分，具体由组织模式、投资模式和作业模式三部分组成。
2．农村土地整理的组织机构。参考国外先进国家和地区的经验，可分为：管理机构（国土资源部、省级农村土地整理管理局、市县级农村土地整理管理处）和具体组织实施机构（土地整理参加者联合会）。
3．农村土地整理的资金来源。应重视相关资金筹措的多元化和运作方式的市场化。规定各投资方特别是各级政府要建立稳定的整理资金筹措渠道，主要包括管理机关、拨款方式、回收方式等。规定资金来源应以政府投资为导向，保证土地有偿使用费、耕地开垦费、农业发展基金等资金专项用于土地复垦工程。规定新增建设用地有偿使用费的收缴具体办法和措施，明确相关部门责任，强化地方政府和用地单位依法缴费意识。规定部分资金可以股份投资方式解决，由相关管理部门统一规划、招标，由企业或个人入股方式筹资，也可以银行贷款为补充。
4．农村土地整理的程序。设定以下步骤：土地整理申请的提出和批准；土地整理区域的选定；土地整理规划的编制和审查；颁布土地整理决议；成立土地整理参加者联合会；制定、实施公共设施建设规划；制定、实施村镇改造规划；土地估价；补偿；组织实施；验收等。
5．农村土地整理的法律保障机制。规定行为人在进行相关管理、具体整理施工等活动时，做出违法行为而应承担的公法或私法责任。并丰富其救济渠道，确立土地整理诉讼救济途径外，适当引入仲裁等非诉救济途径。
1．界定农村土地整理行为的法律属性及组织管理模式。农村土地整理行为是纯行政管理行为或纯市场自治行为抑或管理加自治的复合市场行为？行为法律属性之界定直接决定了在我国的农村土地整理中应以谁为主导。政府主导型、土地所有者主导型和规划主导型哪种模式更适合我国国情？结合我国农村土地整理的实践经验，总结出我国农村土地整理组织管理模式的未来发展方向。
2．厘清农村土地整理产权主体、投资主体和监管主体三方之间的权利义务关系。其产权主体是多元化的，有农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的所有权调整，有农民承包地之间的经营权调整，有整理后新增耕地使用权调整，有整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整等。其投资主体也是多元化的，有农民自发投入，有公助民办，有公司企业参与，有集体筹资，也有国家直接投资等。其监管工作也是比较复杂的，要对监管权限的划分、相关权属调整的方式和程序、权属审核、土地产权的重新分配和界定、地上物的处理、整理程序监督履行、土地整理方案监督公示、具体组织实施方与相关土地权利主体协议监督达成等一系列问题予以认定和规范。
3．体现于相关立法原则与目标中的立法价值之取舍。在农村土地整理中以效益为重？或以公平为重？抑或两者并重？如何实现最大限度增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境同时又最大可能地保障相关权利主体（特别是往往作为弱势群体的农民）合法权益呢？
综上所述，农村土地整理作为一项涉及自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，技术性和实践性极强的可持续性系统工程。有必要在我国农村土地整理立法中就其法律概念依前述内容予以明确界定，探寻其适用范围与重点，进而完善我国农村土地整理法律制度。
参考文献：
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【3】王珺. 日本的土地区画整理对中国合理用地的启示[J]. 北方经贸，2009，（9）：148-149.
【4】王军、余莉、罗明、翟刚. 土地整理研究综述[J]. 地域研究与开发，2003，（2）：8-11.
【5】赴台土地重划研讨与考察团. 台湾地区在土地重划工作中的几点做法[J]. 资源.产业，2001，（10）：16-19.
【6】赵华璞. 土地整理及土地整理项目的相关研究综述[J]. 中国科技信息，2005，（22）：129.
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【8】严金明、钟金发、池国仁. 土地整理[M]. 北京：经济管理出版社，1998：8.
【9】郭洪泉. 我国农村土地整理的法律思考[J]. 中国土地科学，2001，（1）：32-34.
【10】高向军. 土地整理理论与实践[M]. 北京：地质出版社，2003：7.
【11】李卫祥. 我国土地整理实践综述[J]. 生产力研究，2004，（7）：190-191、10.
【12】李灿、罗海波. 土地整理研究进展综述[J]. 农村经济与科技，2008，（7）：15-17、29.
【13】郑拥军、孙鹏举. 土地整理研究综述[J]. 安徽农业科学，2009，（8）：3680-3683.
* [基金项目]本文为2009年度教育部人文社会科学研究一般项目《我国农村土地整理立法问题研究》资助（项目编号：09YJC820093）。
[作者简介] 赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院讲师，研究方向：宪政理论、立法实务。
[参考文献]
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