俞  琬

摘要:加入世界贸易组织对于中国既是一个机遇同时也是一个巨大的挑战,在电信服务领域只有更好地了解世界法律制度中的经验以及合理的制度,才可以在未来的竞争中做到在发展中不断完善和壮大自己。本文通过对WTO有关电信法律制度的介绍，结合我国电信业的现状，提出了电信业面临挑战的对策。

关键词：电信  基础电信  透明度原则

一、WTO法律文件中对电信服务的相关规定

WTO中有4个协议直接涉及电信产业领域，还有一个议题正在讨论中，即电子商务。这4个协议就是货物贸易中的《信息技术协议》、服务贸易中的《服务贸易总协定》和《基础电信协议》以及与贸易有关的知识产权协定。此外，与贸易有关的投资也与信息产业有关。这里重点介绍一下《服务贸易总协定》和《基础电信协议》。              

《服务贸易总协定》中电信服务附录指出:电信服务指传送与接受任何电磁信号的服务。现在我们所谈起的电信服务业通常是指通信产业。传统的通信产业包括邮政与电信两个部分,而电信服务也有电话和电报两项业务。随着电子科技的高速发展,尤其是计算机和互联网络的出现,使电信服务业的内容得到极大的扩充,不仅以电话为基础形成了基础电信服务,还出现了以信息的数字化传输和再加工为主的增值电信服务。电信服务业有着一般服务业所共有的特点。第一,电信服务是非实物性的,没有具体的物质形态;第二,它的生产和消费过程在时间和空间上具有同时性和并存性;第三,电信服务具有不可存储性,其使用价值不能脱离于生产者和消费者而存在于一个具体的物质实物上。WTO为规范各成员国相互之间的经济活动,规定了一些特殊原则以满足各种要求。其中关于电信服务业的具体原则主要有:(1)市场准入原则。指给予外国服务商使用国内的电信服务网的权利,包括与私人及共同电信网的连接,确保租借电路的使用,允许租借和分享这些电路。(2)最惠国待遇原则。即任一成员方给予某一成员方的电信服务及其提供者的待遇应立即无条件地以不低于前述待遇给予第三方。(3)透明度原则。电信服务的各方面政策法规、对外公告及通知等应最迟于其实施之日前对外公布。(4)国民待遇原则。给予实质上和潜在的外国服务提供商的待遇应至少不能低于本国同类企业所享受的待遇。

1997年2月15日，世界贸易组织69个成员国在日内瓦结束了基础电信谈判，达成了《基础电信协议》，于1998年1月1日正式生效。这些占有全球电信市场93%的电信协议国彼此承诺彻底结束电信业的垄断和封闭，按照不同国家的情况，分步互相开放基础电信设施和服务的市场。《基础电信协议》所涵盖的电信服务领域包括：声讯电话、数据传输、电传、电报、传真、私人线路租赁、固定和移动式卫星通讯系统服务等。此次达成的《基础电信协议》是以取消垄断、对外国服务及服务提供者开放市场为目的，有69个缔约方承诺通过各种方式，在不同程度上向其他WTO成员的电信服务提供者开放市场，而毋需衡量其他成员是否提供相同的开放市场。这意味着在最惠国待遇的基础上允许其他WTO成员的电信公司在承诺开放的国内市场上建设网络设施并进行竞争。对于那些提供互惠的市场准入的国家或自由化协定的参加方来说，进入市场不再受到限制。对那些由于市场规模足够大或有较高增长潜力而吸引外国投资者的市场，被独资垄断或被少数公司控制的格局将不再存在。

二、WTO电信法律文件与我国《电信条例》的比较

2000年9月国务院颁布并实行了《中华人民共和国电信条例》。对于我国电信业来讲，这无疑是它与WTO接轨的第一步，也是我国规划电信市场，使我国电信运营商更具竞争力的蓝本。下面将结合我国现状比较我国《电信条例》与WTO有关电信法律文件的异同。

㈠ 保护公平竞争的原则

《基础电信协议》提出：监管机构是任何基础电信服务提供者分离的，并对其负有责任。监管机构采取的决定和程序，对所有市场参与者都是公正的。《电信条例》明确规定，国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。其中第四条规定：“电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则。”[1]

㈡ 中立的普遍服务原则

《基础电信协议》中提出，任一成员有权定义其自身希望维持的普遍服务义务。该义务只要以一种透明的、非歧视性和竞争性的中性方式履行，并且不比该成员所定义的必要的普遍服务义务更难以承担，则它将不被认为是反竞争性的。《电信条例》第44条规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务”[2]国家可以采取指定或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。可见，《电信条例》采用的普遍服务方式是符合管理透明、非歧视和保持中立的原则的。但是“对于外国投资者来说可能是个问题，因为提供普遍服务的中国运营商可得到普遍服务补贴，如果指定提供该种服务外国运营商得不到这种好处，那么他们就会处于不利地位。”[3]

㈢ 稀缺资源分配与使用公正的原则

《基础电信协议》要求，任何稀有资源的分配和使用，包括频率、号码和方式权的分配，都要以客观的、及时的、透明的和非歧视的方式进行。但是对具体政府用途的频率分配细则例外。《电信条例》第二章第四节“电信资源”专门规定了电信资源的管理办法。“国家对电信资源统一规划、集中管理、合理分配，实行有偿使用制度。”为保证电信资源分配的透明度和非歧视，规定“分配电信资源，可以采取指配的方式，也可以采用拍卖的方式。”

三、加入WTO为我国电信业带来的机遇和挑战

1．加入WTO为我国电信业带来的机遇

加入WTO，对我国电信业来说具有多方面的机遇，有利于我国引进先进国家的技术和经营管理经验，促进网络向现代化方向发展；有利于打破原有垄断局面，是竞争公平化，市场开放化。

⑴ 在电信运营方面。加入WTO，我国可以吸收众多的国内外投资者投资电信，导致多个市场主体的竞争局面出现，从而可大大提高整个电信服务质量，资费下降。同时，加入WTO，将引入激烈的竞争，提高我国电信企业运营效率。激烈的竞争将迫使国内电信运营商不断改善服务质量，提高经营效率，使我国的电信业发展跟上世界潮流。

⑵ 在电信设备方面。近年来，我国国产电信设备企业已实现突破，并开始步入国际市场，我国自主开发的数字程控交换机、信令系统、综合数字业务网（ISDN）等均已达到世界先进水平，加入WTO无疑将提供给我们进入世界市场更多的机会。

⑶ 在互联网信息服务方面。由于绝大多数互联网服务商目前都没有赢利的可能性，因此资金问题成为困扰互联网信息服务发展的瓶颈问题。加入WTO后，外国金融风险资本进入就不会再有法律上政策上的严格束缚，这为我国互联网信息服务摆脱困境，获得大的发展创造了一个重要的机遇。

2．《服务贸易总协定》与中国电信业面临的挑战

据美国媒体1999年4月公布的中美WTO相关的《联合声明》及3个附件中开列的有关电信市场开放清单，中国电信业将在6年中取消寻呼机和移动电话的进口、固定电话业务的区域限制；4年内准许外资在所有电信领域中持49%的股份；在增值业务及寻呼领域可拥有51%的控股权。无疑，中国电信业将面临巨大的挑战。

⑴ 将给我国通信设备制造业带来巨大压力。虽然电信设备业的一些产品已具有了相当的国际竞争力，但也有一些产品长期被外国产品垄断，比如，手机目前90%以上的市场被洋货占领，因此，加入WTO将使中国在这些领域与国外产品的差距有可能进一步加大。

⑵ 国内电信企业面临更加严峻的竞争形势。虽然中国电信业最近做了大的改革动作，初步完成了政企分开，实行信息产业邮电业的分营，电信业出现了良性竞争局面。但我国电信业仍存在企业资费严重偏离成本、经营效率不高、经营管理不善、用户对服务质量反映较大等许多问题。虽然这些问题有所缓解，但问题仍然很多。而许多外国电信公司，特别是发达国家，电信市场的开放和竞争环境已日趋完善，在竞争环境下，企业经营已形成一套科学、完善、全面的体系，再加上先进的信息技术、管理技术、高质量的服务支撑和雄厚的资金保证，在竞争中处于明显的优势。[4]

四、中国电信应对挑战的策略

加入WTO，我国采取的是逐步对国外电信业开放的政策，外资在短期内不可能大量涌入，外资、外企在一定时间内将不会成为中国电信市场的竞争主体，因此，在这段时期内应着手从以下几方面采取应对策略：

㈠ 改革现行不合理的电信立法体制

由于传统的部门立方体制不符合WTO的要求，因此应该首先按照《立法法》的规定规范电信立法权，电信立法过程必须做到公开和透明，举行听证会的形式，广泛吸取社会公众的合理建议。其次，对于现行的有关电信的行政法规、地方性法规和行政规章，必须严格按照《立法法》的规定进行梳理，废除那些越权立法、与上级立法相抵触或不协调的内容。最后，对出现有关行政法规、地方性法规和行政规章违反了其相应的上位法或不合理的现象，根据《立法法》的规定，应该允许社会公众向有关主管部门申诉，相应的部门必须立即受理，并采取听证会等形式吸取各方的合理建议，在规定的期限内做出答复。

㈡ 严格遵守WTO规则中透明度原则

根据GATS第三条和《电信附件》有关透明度的规定，成员方应当确保诸如关税、技术接口、终端或设备接入条件等有关影响准入或使用公共电信传输网络与服务条件的信息能够公开获得。然而，我国目前尚未有全面、系统的《电信法》，而存在名目繁多的不透明的部门规章和地方法规，并且没有习惯将有关电信服务设施、设备和服务法规与标准向广大公众做出细致的公布。另外，我国电信行业利用外资领域的很多重要事项长期以来都是靠一些非公开的内部文件、行政指令批文来决定的，这种“非正式的、不具有权威性的内部文件、行政指令、批文往往又具有极大的随意性和不透明性，故而不符合WTO有关透明度的要求。”[5]

我国今后的电信立法必须坚持透明度原则，建立便于当事人的起诉、便于管理部门的管理、便于司法机关办案的科学的法律体系。“增强政策的透明度，意味着要求中国政府公布所有的法律和规定，要为中国公司和外国公司的正常发展创造良好的环境。”[6]这包括主管部门掌握的许可证发放要求、依据的标准、有效期限等信息披露，也包括在客观、非歧视性原则基础上，申请许可证被拒绝的上诉程序。

㈢ 培养多元化的电信市场竞争主体

1．允许民间投资进入

我国不少中小民营企业具备良好的运营机制，鼓励他们以入股、合营或独自经营增值电信，基础电信接入服务，电信转售、分销、代理服务，驻地网运营服务和部分端局运营服务，可能是对大型国有企业改制的促进，也可能是由中小民营企业很快扩张成大型民营企业。

2．现有电信企业应形成规模经济

90年代全球企业的大兼并，一方面，加速了世界经济全球化的进程，使国际竞争更加激烈，并将出现规模扩张和市场份额争夺的轮番升级；另一方面，使包括我国在内的发展中国家面临严峻挑战。尤其是在我国加入WTO之后就会出现国际竞争国内化，国内市场国际化，自然垄断性行业会在一定程度上和一定范围内对外开放。而且，一直以来我们对自然垄断性企业的改革还未深入展开，其适应市场的能力还比较弱，在短期内缺乏和国际大企业抗衡的实力。因此，“对自然垄断性企业的改革在引入竞争机制的同时，必须在内部进行适当的集中，扩大规模，增强实力。”[7]只有这样，才能在国民经济的关键领域和重点行业加快培养一批具有核心竞争力的大公司、大集团，才能从总体上提高我国企业的国际竞争力，促进经济结构的优化升级，带动整个国民经济的发展。

参考文献：

[1] 中国法制出版社编. 电信条例及其配套规定 [M]. 中国法制出版社，2002.

[2] 加入世界贸易组织有关法律法规编委会编. 邮政.电信 [M]. 中国法制出版社.2002.39.

[3] 迟福林主编. 走进WTO的中国基础领域改革 [M]. 中国经济出版社.2002.56.

[4] 任继圣主编. WTO与国际服务贸易法律实务 [M]. 吉林人民出版社2001.113.

[5] 雷震洲著. 深化电信改革，迎接加入WTO后的挑战 [J]. 世界电信. 2001,(10).

[6] 黄海波著. 电信管制：从监督垄断到鼓励竞争[M] .经济科学出版社，2002.17.

[7] 迟福林主编. 走进WTO的中国基础领域改革[M]. 中国经济出版社，2002.73.

*作者简介：俞琬，女，汉族，国际经济法硕士研究生，重庆市人民检察院第三分院民事行政检察处助理检察员。联系电话：15823668845