冉艳辉*
（重庆工商大学法学院 400067）
摘要：教育改革是整个社会教育利益进行重新分配的过程，教育产业化不是教育改革的方向，只是教育改革的一种方式，以监利教改事件为代表的教育产业化过程中出现的问题，是教育产业化的一些具体措施出现的问题。在法治国家，社会利益的分配是通过立法实现的，教育产业化就涉及国家教育权与社会教育权的分配。社会利益的分配应当以社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展为目标。在我国的教育改革中，一直存在公平与效率之争，二者实质上都只是实现社会总体利益最大限度的保存和增殖的手段，应当放在具体的语境中讨论。因此，义务教育、其他基础教育和高等教育阶段的改革，应当在不同程度上运用教育产业化这种手段。
关键词：教育改革 产业化 法权分配
教育是一个公益性的事业，但是教育消费对于社会经济的影响也十分明显。 1992年，中共中央和国务院颁布的《关于加快发展第三产业的决定》中，教育被明确列为第三产业，并提出要以产业化为方向，建立充满活力的自我发展机制，对包括教育在内的第三产业，坚持谁投资、谁所有、谁受益的原则。在相关教育政策的支持下，民间资本开始以各种形式进入公立学校，尤其是在一些教育投入不足的地方，开始通过“国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等形式，吸纳社会资源，扩大优质教育资源，以弥补办学经费的不足。 因此，自上世纪90年代以来，“教育产业化”的问题就已经成为人们关注的热点。这一场教育改革持续到今天，取得了一些成效，也出现了许多问题。教育改革实际上是对社会现有教育利益的重新分配，国家对社会利益的分配方案都是通过立法表现出来的，因此，本文将以湖北省监利县的教改事件为切入点，结合相关的法律规定，对我国的教育“产业化”进行反思。
一、问题的提出
2005年8月，监利县与翔宇集团签署了《合作办学协议》，双方约定，翔宇集团在3年内投资2.2亿元，在监利县建设一所高级中学和一所初级中学。高中建好之前，租赁监利中学校园教学，年租金100万元。2006年9月1日翔宇新校建成后，监利中学教师和学生整体迁到新校。监利一中委托给翔宇管理15年，翔宇集团同时承担该校2000万元的债务。但是几年来，翔宇集团与教师、学生家长之间矛盾重重。2010年6月30日，在监利一中的全体教职工大会上，教育局长宣布，翔宇教育集团从即日起，放弃对监利一中的委托管理权。[1]至此，监利一中的教育体制改革告一段落。但是，关于教育产业化的争议却一直在持续。
事实上，监利一中的改革只是监利县教育体制改革的其中一环。监利县自2003年10月发布《关于基础教育综合改革的实施意见》以来，就开始推动“教育服务的市场化”。一方面在义务教育阶段，从2004年起全面实行“义务教育卡”制度，即政府把投入义务教育的经费均摊到每个学生，并以“教育卡”的形式发放到学生个人，让学生自主择校消费。同时，在政府为之办理养老保险和医疗保险以后，公办教师的“铁饭碗”将被打破，在教育行业中形成教职工自主择校、择岗和身份能公(办)能民(办)、职务能升能降的用人机制。而原先是事业单位的学校则将演变成为一个提供教育服务的市场主体。学校事务的决策权从教育局移交到新组建的学校民主管理委员会手上。改革之后的县教育局等部门则将变成“行业主管部门”。[2]另一方面，鼓励社会组织和个人收购或租赁现有国有教育资产举办民办教育。鼓励社会资金通过债转股、新增投资参股等多种形式投资教育，在学校确有利润的前提下，按股分红。鼓励社会力量承办学校后勤服务，承办学校新增的现代教育技术等单个项目的服务。而翔宇集团投资在监利办学，托管监利一中、租赁监利中学的协议，就是在这样的背景下签订的。
监利县的教育改革虽然是在“摸着石头过河”，但基本思路还是符合国家相关规定的。例如，1994年《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》第12条指出，要加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行“民办公助”、“公办民助”等形式。企业举办的中小学应继续办好，有条件的地方在政府统筹下也可以逐步交给社会来办。但是，随着义务教育的改革和《民办教育促进法》的出台，国家的教育管理体制发生了很大变化，而各地的改制学校由于办学性质不清、改制行为不规范，也出现了许多问题，因此，国家开始对改制学校“叫停”。[3]目前告一段落的监利一中教育体制改革，可以说是我国教育改革在产业化（市场化）过程中出现的上述问题的缩影。
二、教育产业化在我国的实施状况
教育产业化、教育市场化等理论，在1992年之后成为教育经济学界的研究热点，在1998年高校扩招和高收费后达到高潮。学术界对于教育产业化的定义很多，通俗地说，“教育产业化泛指利用市场手段扩大教育资源，利用市场机制‘经营’教育的各种举措。”[4]具体说来，市场机制包括市场的价格机制、供求机制、竞争机制、选择机制等。市场机制的引入，对原来完全依附于国家行政体制下的教育体制产生了重大影响：价格机制可以有效地调节学校规模、发展速度和社会对教育的需求，实现教育资源优化配置并均衡供求关系；供求机制的功能表现在调节教育服务的价格、调节教育提供与教育消费的方向和规模以及调节教育结构和教育消费结构的变化；竞争机制可以促使教育机构举办者改进教学质量、提高经营管理效率；而选择机制使学习者在教育事务方面获得了一种选择权，满足了个人需求上的偏好，同时也促进了学校间的相互竞争，实现教育服务的多样化。[5]
在实践中，教育产业化的实施方式存在着多样化的趋势。与监利县的教育改革相似，各地实行公办学校转制的初衷，都是因为教育经费短缺，无力满足当地学校的基本需求。引进民营资本，不仅可以解决学校的负债，各地政府也可以减轻教育支出。而且根据《民办教育法》第51条的规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。因此，在这一场改革中，政府、学校、出资人三方都有积极性。也正是因为这种“多方共赢”的好处，转制学校在各地逐渐增多。一些社会声望好、吸收社会资源有优势的重点学校，又纷纷开始举办民办学校，出现了“名校办民校”现象，现在很多公立高校的“二级学院”，就属于这种情况。
自上世纪90年代以来，教育产业化确实取得了一些效果。原来由于国家投入不足导致的教育经费紧缺得到解决，经费来源逐渐多样化，学校采取企业的经营理念，打破“大锅饭”的局面，调动了教师的积极性，教育的效率得以提高，教育市场和教育的选择性开始出现。但是，教育的产业化也容易混淆政府与市场的功能，因市场的介入而削弱了政府对教育投入的责任感和积极性，因片面强调教育的市场化而忽视教育的公益性，因过分注重教育的效率而忽视教育的公平性。在监利一中这样的转制学校中，由于民营企业缺乏教育管理的经验，或者片面追逐学校的利润，教师和学生的权益就容易遭到忽视、损害，而矛盾一旦激化，甚至会影响到整个地方的和谐稳定。
三、教育产业化实质是国家与社会之间教育利益的分配方式之一
面对教育产业化过程中出现的问题，存在着不同的思考路径。一种思路是彻底否定教育产业化。2004年1月，教育部部长周济对“中国教育产业化”问题表态：中国政府从来没把教育产业化作为政策，一定要坚持教育社会公益事业的属性。不能把教育同其他产业、教育同企业等同起来，如果政府提倡教育产业化就会导致追求教育投资利润的最大化，会对教育社会功能产生负面影响，也会削弱政府的宏观调控和保证社会公平的作用。[6]2006年7月，国家教育发展研究中心专题组在《求是》上旗帜鲜明地指出，“教育产业化不是教育政策的方向”。[7]另一种思路是支持教育产业化，认为那些将教育产业化等同于违背教育规律、造成教育不公、造成教育乱收费的观点都是误解，这些现象并不是教育产业化本身引起的, 而是在社会转型期教育改革的制度失范以及不同教育主体的价值与利益冲突所导致的。[8]中国的教育产业化过程中出现的种种问题是教育产业化的“方式”问题,而不是“方向”问题。稀缺的教育资源应得到有效利用, 而教育财政的分权、学校间的竞争和合理的价格机制能够提高基础教育资源的配置效率与组织效率。在一定程度上, 通过教育券、奖学金和财政转移等机制向低收人人群和地区提供补贴, 不仅有利于公平, 也有利于效率。但过度地、不科学地追求公平, 却可能损害教育资源的有效利用, 甚至与追求公平的初衷相违背。[9]还有学者指出，中国教育问题的根源在于教育垄断，而缓解教育垄断的有效途径就是教育产业化。[10]
笔者认为，以监利一中教改事件为代表的教育产业化过程中出现的问题，的确都是教育产业化的“方式”问题，甚至连教育产业化本身，也是教育改革的“方式”问题，而且只是教育改革的方式之一。因此，教育产业化不是教育改革的方向，也不是教育改革的唯一手段。教育改革的过程，实际上是整个社会的教育利益进行重新分配的过程，社会利益的分配，应当以社会总体利益最大限度的保存和增殖为目标（方向），否则就会阻碍社会的向前发展。在国家的教育改革过程中，一直存在公平与效率之争。实际上，效率与公平本身，都只是实现社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展目标的手段，因此，抽象地讨论二者孰优孰劣是没有意义的，应当将其放在具体的语境中讨论——在不同的教育阶段（领域），是否应当采取不同的手段，才能促进人类社会更好的发展。
一个国家范围内总体社会利益的分配是通过立法实现的——具体表现为法律规范中权力和权利（简称“法权”）的分配，因此，笔者认为，通过对各种法律规范中所包含的法权分配方案进行考察，可以对我国教育利益的分配方案进行评判。而“宪法通常表现为一个以公民的名义，划分或配置社会的全部‘权’，尤其是其中法定之权的总方案”[11]，因此，对教育利益分配方案的评判，应当以宪法为根本依据。根据《宪法》第19条的规定，国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。同时，国家也鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。由此可以看出，代表国家教育利益的国家教育权和代表社会教育利益的社会教育权，都在根本法中得到了认可和保障。但是，《宪法》的法权分配方案十分抽象，还需要具体的法律规范进行细化。在其他法律规范进行细化的过程中，可能会基于不同时期社会发展的需要，作出完全不同的规定。例如对于民办教育是否可以营利的问题，1995年颁布的《教育法》第25条规定，国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。而2003年开始施行的《民办教育促进法》第51条却规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
虽然在不同的社会发展时期，一国对法权会做出不同的分配，但并不代表法权的分配可以任意进行。无论处在什么社会发展阶段，实现社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展都是社会发展的目标，因此也是法权分配方案是否合理的评判依据。
四、教育改革应当合理利用教育产业化这种利益分配方式
对于宪法来说，“这一规则体系首先和主要地是一国中居于统治地位阶级或者社会集团的意志的反映并且对他们有利，至于到底在多大程度上反映居于统治地位阶级或者社会集团的意志，在多大程度上对他们有利，则取决于他们同其他阶级或社会集团的综合实力对比”，[12]具体到教育领域，正如有学者所说，“国家教育权与社会教育权发展路径和模式取决于国家和社会教育力量的对比，从根本上讲，如果一个国家统治力量超出社会的对抗力量，那么这个国家就倾向于通过国家力量扩大国家教育权的范围，反之，如果一个国家社会各利益群体出现剧烈分化，无法使国家权力建立在稳定的基础上，则国家倾向于同意社会利益群体拥有较大的办学自主权。”[13]教育改革是对国家、社会之间的教育利益进行重新分配，表现在法律规范中，就是国家教育权与社会教育权的重新分配。通过教育改革所进行的这种重新分配，如果是在现有宪政框架之下进行的，就不会从根本上改变国家和社会力量的对比，因此，即使是引入了市场机制，也不会改变我国传统的国家教育权主导模式。如果这种重新分配试图突破现有的宪政框架，进行“先试先行”，那么就要考虑其正当性的问题。而实现社会总体利益最大限度的保存和增殖、最终实现人的自由、全面和可持续发展，就是其正当性的依据。
而教育产业化这种利益分配方式，是否被合理地利用，要结合具体情况进行分析。不同的教育阶段，国家教育权的比重有所不同。例如，义务教育阶段对于个人获得维持基本生活水准的能力以及国家为延续下去而培养合格公民的目标，都具有重大意义。因此，《义务教育法》第3条规定，义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。自国务院2005年发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》以来，我国逐步实现了农村义务教育的免费，义务教育的均衡则是目前国家急需解决的问题。虽然一些地方由于政府财政状况的限制，义务教育受到保障的状况并不理想，但是这并不能成为政府不作为的理由，在保障义务教育公平的问题上，政府责无旁贷。由此可见，义务教育阶段更注重国家教育权的作用，社会的办学自主权在义务教育阶段会受到很大的限制。监利发放“义务教育卡”的做法，类似于弗里德曼提出的“教育券”，[14]美国采取这样的措施，是为了促进一潭死水的公立教育展开竞争、提高质量。但是，我国义务教育面临的主要问题不是竞争，而是要实现义务教育的普及和均衡，这一点无法通过引入市场机制来解决。因此，在义务教育阶段，社会教育权只能作为国家教育权的补充，才有利于整个社会教育利益的保存和增殖。
当然，在学前教育、高中教育等其他基础教育阶段以及高等教育阶段，社会教育权的空间要相对大一些。但是在引入市场机制的过程中，国家教育权和社会教育权分配的不合理又会导致许多问题：国家垄断教育资源，限制民办教育的发展，或者通过公立学校举办“民办教育”，借助政府的支持，与真正的民办学校进行不公平的竞争。而在监利一中这样的民营资本“托管”学校，学校的“民主管理委员会”形同虚设，政府又缺乏必要的监控措施，导致教师和学生的权益无法得到保障。这些问题都不是简单地取消或彻底地实施教育产业化可以解决的，应当在具体情况下将各方利益进行衡量，在确保充分的民主参与之下，以各方总体利益的保存和增殖为目标，合理地制订并落实国家教育权和社会教育权的分配方案。
* 重庆工商大学法学院讲师，华东政法大学博士生，研究方向为宪法与行政法、经济法。
[1] 监利县教育局办公室：《翔宇教育集团放弃对监利一中的托管》，http://www.jl.e21.edu.cn/myportal/editPortal/showContentFour.do?actn=listupdate&Id=8137&Click=9&templet=10&Xxdm=bhjzjljyj001监利教育信息网，访问时间：2010年7月1日。
[2] 关于监利教改的具体措施可以参见易颖、何海宁、李思德：《湖北监利教育变法 打破原有基础教育管理模式》，http://news.163.com/2004w01/12446/2004w01_1075368366244.html网易新闻中心，访问时间：2010年7月1日。
[3] 例如， 2005年发布的《国家发展改革委、教育部关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，要求从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准。再如，2008年5月发布的《湖北省教育厅、湖北省财政厅、湖北省物价局关于清理规范义务教育改制学校的意见》，要求从2008年秋季起始，全省停止义务教育学校进行“民办公助”、“公办民助”等形式的办学体制改革试验。
[4] 参见杨东平：《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社2006年版，第101页。
[5] 劳凯声：《中国教育的问题是公立学校的问题》，《教育研究》2010年第2期。
[6] 2004年1月6日，国务院新闻办举行记者招待会，请教育部部长周济介绍中国教育改革与发展的情况，并就记者提出的问题进行解答，详细内容参见http://www.xinhuanet.com/zhibo/20040106/zhibo.htm新华网，访问时间：2010年7月1日。
[7] 国家教育发展研究中心专题组：《教育产业化不是教育政策的方向》，《求是》2006年第7期。
[8] 宁本涛：《对“教育产业化”争论的再思考》，《当代教育科学》2006年第18期。
[9] 陆铭、蒋仕卿：《反思教育产业化的反思：有效利用教育资源的理论与政策》，《世界经济》2007年第5期。
[10] 李琰：《缓解教育垄断的有效路径——略论教育产业化》，《商业文化》2009年第12期。
[12] 同上注。
[13] 劳凯声：《变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版，第170页。
[14] 【美】米尔顿、弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆2009年版，第97页。
