摘要：西部生态环境建设面临着建设与破坏并存的复杂状况，表现为：生态环境恶化严重、经济发展缺乏可持续性、生态文化观念淡薄。要解决这些问题，我们必须加强法治教育，增强环保理念，加大环境法制建设力度，建设西部生态文明[1]。西部地区作为我国大江大河的主要发源地，其生态环境质量的好坏直接关系到国家生态经济安全和社会的可持续发展。因此，依法加强西部地区生态环境的保护和建设，成为实现西部可持续发展的“核心工程”之一。
关键词：西部，环境法制，生态文明，注意的问题
在党的十七大报告中对环境法制建设提出:“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,加快形成可持续发展体制机制。”在第六次全国环保大会上温家宝总理提出做好新形势下的环保工作必须实现“三个转变”,其中之一就是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。法律手段是保护环境可持续发展的重要一环。由此，环境法制建设成为了建设生态文明的基本要求和重要保障。
一、对我国西部地区环境法制建设困境的解读
以往人们谈到环境保护问题时总习惯把它与经济发展对立起来,认为只要强调环境保护就只会加重经济发展的负担,特别是当经济面临困境的时候,人们往往首先考虑的是牺牲环境利益甚至环境安全来保证经济稳定和经济安全。然后事实并非如此，如果我们片面强调追求以牺牲环境为代价的经济建设，则不仅会造成人类生存环境的恶化,从长远上看也会极大地拖累经济建设的发展质量和速度。我国把保护环境确立为一项基本国策,把实施可持续发展作为一项国家战略,正是充分认识到了保护环境的重要性，由以往先污染后治理的环保理念转变为从源头上减少污染的理念。实践也证明了这种转变的正确性，自坚持可持续发展战略以来,不仅经济保持了高速增长的态势,而且环境污染和生态破坏加重的趋势也有所缓和,部分地区和城市环境质量有所改善。2008年11月12日中共中央政治局常委、国务院副总理李克强曾经在出席中国环境与发展国际合作委员会开幕式讲话时指出:“进一步加强生态环境建设,是扩大内需、培育新的经济增长点的重要措施,也是促进节能减排、保障和改善民生的有效途径。要把扩大内需、促进增长同优化结构、产业升级结合起来,切实加大生态环境保护建设的工作力度。”
（一）西部环境法治建设中存在的问题
1．环境保护立法指导思想滞后，立法体系需要完善
第一，我国现行的《环境保护法》建立在人类中心主义理念基础上，片面强调人的价值，而忽视了人对自然的责任和义务。其立法指导思想上已经与我国提出的建设资源节约型、环境友好型社会的奋斗目标不相适应。我国《环境保护法》在某种程度上已不能满足我国环境保护的客观要求,需要及时进行修订。
第二，我国尤其是西部地区亟需建立专门的农村环境保护制度。这一方面是由于在我国，农村占国土面积的绝大部分,另一方面由于农村地区自身因素而引发的环境问题已经显现出来,如农村的土壤污染、垃圾回收处理问题、农药污染等。为此，我们应当按照“预防为主、统一规划”的方针,制定适合我国当前农村现状的农村环境保护制度,有人认为应该“设立基层环保派出机构,专门行使涉农环境保护职能。”[2]笔者认为这一建议值得尝试。
第三，我国亟需建立环境责任保险制度和环境损害补偿基金制度[3]。这两项制度在我国目前的环境立法中或者仅有零星规定,或者根本未作规定,相关法律制度有待建立。[4]我国应当结果我国的国情，借鉴国外比较成熟的立法经验和模式,建立中国特色的环境责任强制保险制度。在污染者不明确、责任方为不特定多数人或者虽有明确的污染者但受害人无法经由社会保险或其他途径得到赔偿的情况下,可适用补偿基金制度。
第四，我国的环境影响评价制度、环境应急处理制度有待修改完善。尽管《环境影响评价法》将评价对象从建设项目扩大至规划,但其评价范围仍然过窄,战略、政策、计划仍被排除在评价对象之外。同时，我们应在环境基本法或综合的环境保护法之中规定具有一定可操作性的应急处理原则,再在单行环境法中分散规定各自的操作性强的应急规定,如应急预案的制订、应急处理的义务、应急处理的程序、应急处理的法律责任等。
2．我国西部环境法治建设中行政执法不力
我国长期以来实行自然资源的要素化管理，使生态整体中的水、土、林、草等被分割管理于不同的行政部门。而这些行政部门的职能又是兼自然资源开发与保护于一身的，这就会产生许多需协调的利益问题。这样的一个后果就是地方各部门在自我利益的驱使下，实施着破坏生态环境的行为。尽管我国颁布的许多环保法律、法规中都明确规定环保部门为统一的监督管理部门,但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式和手段等都没有明确界定,同时,由于行政执法部门之间分工不够明确,存在着执法交叉冲突现象,因而,互相推诿和管理脱节的现象时有发生。由于缺乏执法权威,因而影响到执法效力。再加上在我国西部边远地区,环保机构不健全、执法队伍薄弱、经费紧张等问题以及“重经济,轻环保”的思想严重影响了执法水平。
3．我国西部地区社会成员的环境法治意识不高
社会成员的生态环境保护意识低和生态环境守法意识低是生态法治意识不高的两个方面。西部地区社会公众没有充分认识到生态环境的重要性，这一方面与我国环境法治宣传力度不够有关，另一方面中国传统的人治思想影响着公众对法律的信仰,西部地区受这种思想的影响更为严重，致使公民法治意识更为淡薄。有学者分析认为“西部特别是民族地区,群众的环境意识不强,对环境状况的态度中庸,无敏感性,具有很强的依赖政府型特征。”[5]由于历史、地域环境、人文状况等因素的影响，西部地区的法治状况还处于较低的水平。
（二）加强西部环境法治建设应当遵循的原则
我们在加强西部环境法治建设的过程中，既要体现当代环境法的基本理念，又要照顾到加强西部环境法制建设面临的具体情况。西部环境法治建设必须遵循一定的基本原则，具体而言主要包括：
1．综合治理原则。综合治理原则是“预防为主、防治结合、综合治理原则”的简称，这一原则是世界各国在长期的环保实践中总结出来的经验。随着人类认知世界能力的提高，世界各国逐渐意识到治理环境的成本远远大于破坏环境所能带来的收益，尤为重要的是，有些环境一旦破坏，将永远无法恢复。为此，我们不能仅仅抱着“头痛医头，脚痛医脚” 的方法，只注重治理，而忽视预防，而应当以预防为主，采取经济、行政、法律、教育等各种手段，综合治理，尤其是在水土流失严重、水资源紧缺、污染严重的西部地区。
2．谁受益、谁负担原则。该原则又称为“开发者养护、污染者治理”或“污染者付费”原则。该原则最早由经济合作与发展组织于1972年提出，很快就成为了各国环境保护法的一项基本原则。长期以来，我们一直忽视着生态环境的生态价值。这样产生的结果便是：企业排放污染物—环境恶化—全体成员承担环境损害的恶果—政府治理污染—全体成员承担治污费用，这显然有失社会公平，更为严重的是鼓励了企业排放污染物的行为。而“谁污染、谁负担”原则就能够科学地反映环境的生态价值，进而解决了这个不合理的现象。所以，在实行社会主义市场经济的今天，我们应当充分发挥市场机制的基础性配置作用，通过经济手段激励人们从观念上、行为上改变生产方式和消费模式。
3．协调配合原则。生态环境独有的公共资源属性和生态属性，要求国家各行政部门在生态环境的保护过程中，应当协调一致，互相配合，以实现西部地区的可持续发展。基于环境资源的跨区域性和系统完整性，应当建立专门的符合区域生态环境保护要求的机构，从全区域资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理生态环境，在此基础上，形成分权与平衡机制[6]，这已是众多学者的共识。此外，西部生态环境保护要求正确处理西部生态环境统一管理和合理划分管理权限的关系，即建立西部生态保护专门机构统一管理，按照权责分明的原则，合理划分协管部门以及各地方政府部门的权限，以实现各部门权力的制约与平衡。专门机构、协管部门以及西部地区各地方政府部门之间应当以实现西部地区可持续发展为统一目标，充分合作，互相协调[7]。
4．公众参与原则。公众参与原则是指在生态保护领域中，公民有权依法通过一定的程序或途径参与一切与生态环境相关的活动，使得该项活动符合公众的利益。目前，我国生态环境立法依然不完善，法律冲突及法律空白比较多，为此就需要社会公众对各单位、各企业的环保行为予以监督。同时，由于衡量行政干部政绩的主要指标仍然是GDP，而片面强调GDP增长率的背后，付出了沉痛的环境代价，我们只有健全公众参与的相关制度，才能通过广泛的社会监督制约不利生态环境保护的行政行为。
二、域外经验对穿越困境的启迪
1．日本。日本于1993年颁布的《环境基本法》第一章第9条规定：“公民的环境保护职责:国民应当根据其基本理念努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。除前款规定的职责外，国民还应根据其基本理念，有责任在自身努力保护环境的同时，协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施”。同时该法第10条还设立了环境日制度。另外，该法第25条规定:“国家采取必要措施，振兴环境保护教育，充实环境保护宣传活动，在加深企事业者对环境保护理解的同时，提高他们参加有关环境保护活动的积极性”[8]。可以看出日本主要通过教育将环境法制观念贯穿到日常生活中，通过宣传不断提高人民的环保意识。
2．俄罗斯。俄罗斯于2002年颁行的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条规定了“组织和发展生态教育体系，培育和建设生态文化”的原则。同时针对如何建设环境文化，该法第13章还从四个方面进行了规定，其中之一就是提倡生态教育的全民性和综合性。可以看出俄罗斯将环境保护上升到了文化的层次进行建设，并将建设生态文明作为一项全民性的工作来抓。
3．德国。德国于1972年就制定了《废物处理法》。1994年制定了《循环经济和废物处置法》，该法对世界其他国家产生了广泛的影响。1998年德国据此修改了《包装法令》。另外，1999年至2003年，德国还相继出台了《垃圾法》、《联邦水土保持与旧废弃物法令》、《2001年森林经济年合法伐木限制命今》、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》、《持续推动生态税改革法》和《再生能源法》[9]。根据德国环保立法的演变，我们可以看出德国遵循着从局部到整体的发展规律，首先在个别领域建立相关环境立法，进而带动环境保护的整体立法。
三、西部地区穿越困境的路径
1．转变立法观念。环境法治的设计应当不仅仅要体现人的权利，页要体现自然的权利，为此我们应当将环境立法的理念由人类中心主义转变为生态中心主义，即既要强调人的地位和作用、强调以人为本，又要关注人对自然环境的尊重和保护、关注人与自然关系的和谐这一理念作为环境立法的理论基础，进而实现西部经济、社会、人与自然的和谐、可持续发展。
2．加强法律监督,加大执法和司法力度,提高环境行政执法水平。在加强西部环境法制建设的过程中,必须要求有关机关依法办事,做到有法必依、执法必严、违法必究,建立健全环境执法机构,提高环境行政执法人员的素质,促进环境执法程序化、规范化,不断提高执法效益和效率。同时,要加强法律监督,建立健全执法检查制度、民主监督制度,尤其应体现公众参与制度和舆论监督制度,从而保证西部环境法治建设的顺利进行。
3．加强西部地区的环境法治教育和宣传。在西部地区法治环境建设过程中，我们不仅要加强立法、执法和司法工作,更为重要的还在于要切实增强人民群众的法律意识和守法观念。通过开展各种形式的法制宣传和教育，形成人人懂法和自觉守法的局面。
4．建立健全生态环境建设补偿机制[10]。建立西部生态文明建设的补偿机制,是深入贯彻落实科学发展观、巩固和发展生态保护与建设成果、全面建设小康社会和构建和谐社会的重要保障。“谁收益，谁补偿”原则是国际通行惯例。“环境生产也是一种经济”。[11]加强西部地区的环境法制建设,应贯穿党的十七大关于“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”的新举措，合理构建我国生态补偿政策的总体框架,尽快制定科学合理的生态补偿机制。
5．充分发挥《刑法》的作用。刑法作为所有部门法的“保障法”，在西部环境法治建设过程中有其优越性。如通过合理地适用罚金刑，既能够对环境犯罪者产生威慑力，剥夺其再犯可能性，又能够保障生态后期恢复性建设的资金。
结语
环境法制建设是一项系统工程，我们不可能一蹴而就。再加上我国西部环境的复杂性、广阔性，更注定了西部环境法治建设道路的漫长。但我们只要立足于西部的实际情况，高举“环保”利剑，最终必能实现西部生态文明，进而推动实现全国生态文明。
参考文献：
[1]梁毅雄：“循环经济法的法律性质论”，载《西安政治学院学报》2005年第5期。
[2]罗豪才：“行政法的核心与理论模式”，载《法学》 2002年第8期。
[3]肖国兴、肖乾刚《自然资源法》，法律出版1999年版。
[4]金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社1999年版。
[5]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版。
* 崔志鑫，重庆市人民检察院第一分院
杨骆，重庆市铜梁县人民检察院
[1] 生态文明以人与自然关系和谐为主旨，在生产、生活过程中注重维系自然生态系统的和谐，追求自然—生态—经济—社会系统的关系协同进化，以最终实现人类社会可持续发展为目标，详见杨华：“对西部少数民族地区建设生态文明的思考”，载《中共伊利州委党校学报》2009年第1期。
[2] 胡志斌：“我国农业环境保护的法律思考”，载《科技与法律》2007年第3期。
[3] 董景山：“我国环境保护法制问题梳理及对策”，在《法学杂志》2009年第5期。
[4] 王灿发、于文轩、李丹、李俊红：“我国环境立法的困境与出路—以松花江污染事件为视角”，载《中州学刊》2007年第1期。
[5] 曹生龙、吕德生：“西部地区人与自然和谐法制与法制保障关系问题探析”，载《社科纵横》2007年第2期。
[6] 叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第253页。
[7] 施文甫、常丽霞、叶进：“西部区域环境法治建设基本原则探析”，载《兰州大学学报（社会科学版）》2008年第6期。
[8] 参见银秋华：“‘两型社会’与环境法制建设”，载《辽宁经济管理干部学院学报》2009年第1期。
[9] 同前注
[10] 参见靳国胜：“西部地区生态文明建设与法治环境的建构”，载《青海师专学报（教育科学）》2009年第1期。
[11] 谢菊：“西部地方政府的生态责任研究”，载《新视野》2007年第1期。
