杨  晓*

摘要：人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民行使管理国家事务的重大责任，他们的个体作用发挥如何，直接关系到人民代表大会及其常委会的整体功能。在新的历史时期，如何进一步发挥人大代表的主体作用，积极思考发挥代表作用的新方法、新途径，使人大代表更好地服务“五个重庆”建设和内陆开放高地建设，服务城乡统筹，服务全市改革发展，已成为我们今后工作中必须长期探索和研究的重大课题。本文仅就“平安重庆”建设与发挥代表作用的实践进行思考，从服务“平安重庆”建设的保障措施出发，积极探索人大代表服务“平安重庆”建设的路径选择。

关键词：人大代表  平安重庆  路径  探索

人大代表是人民选举产生的国家权力机关组成人员，受人民委托参与行使国家权力，肩负着代表人民行使管理国家事务的重大责任。人民代表在国家政权组织中的特殊地位和政治生活中的重要作用，是人民赋予的、宪法确立的和我国根本政治制度所规定的。因此，要把人大及其常委会建成名副其实的国家权力机关，让国家权力机关的职能得到正确、有效的行使，关键是要发挥好各级人大代表的应有作用，积极思考和探索发挥代表作用的新方法、新途径，使人大代表更好地服务“五个重庆”建设和内陆开放高地建设，服务城乡统筹，服务全市改革发展，已成为我们今后工作中必须长期探索和研究的重大课题。

“五个重庆”建设是功在当代、福泽子孙的伟大工程，是重庆市委、市政府作出的重大战略部署。“宜居重庆”建设侧重于提升居住品质、优化公共空间、完善服务设施，为人民群众提供舒适的居所，改善人居环境，确保安居乐业，增强城市对各类人才的吸引力，是实现重庆科学发展的重要目标；“畅通重庆”建设侧重于改善交通条件，化解重庆地处西南内陆的不利因素，降低城市发展成本，提高城市营运效率，提升城市辐射带动能力，是实现重庆科学发展的重要基础；“森林重庆”建设侧重于推进城乡绿化，优化生态环境，是实现重庆科学发展的重要条件；“平安重庆”建设侧重于满足人民群众的安全需求，增强人民群众的安全感，是实现重庆科学发展的重要保障；“健康重庆”建设侧重于提高人的生存质量，让人民群众生活得更健康、更幸福、更充实、更快乐，是实现重庆科学发展的重要内容。[1]每个“重庆”都有极其丰富的内涵，蕴涵着浓郁的人本思想，既是经济工程，也是民心工程。“五个重庆”连在一起，形成了一个改善重庆面貌、提升重庆形象、改善群众生活的完整体系，它必将开启重庆发展的新篇章，值得我们每个重庆人期待。作为一名司法工作者，笔者仅就“平安重庆”建设与发挥代表作用的实践进行思考，积极探索人大代表服务“平安重庆”建设的路径。

一、人大代表服务“平安重庆”建设的保障措施

（一）营造宣传氛围，为发挥代表作用提供环境保障

发挥人大代表服务“平安重庆”建设的作用，必须营造一个有利于人大代表行权履职的社会环境，让人大代表有充分的条件能够执行代表职务，真正参与管理国家事务。因此，要在全社会坚持不懈地宣传人民代表大会制度，特别是要充分利用报刊、电台、电视台、网站、社区等宣传阵地，经常向广大干部群众宣传人大制度、人大工作和人大代表行权履职的先进事迹；定期组织“一府两院”及有关单位认真学习代表法等法律法规，切实提高各单位、各部门和广大干部群众对人大代表地位、性质和作用的认识，营造全社会尊重代表、支持代表依法履职的良好氛围。让人大代表在良好的工作条件和社会环境中把人民赋予的权力行使好，在具有较高素质和能力的基础上把法律规定的职责履行好。

（二）认真办理议案，为发挥代表作用提供实效保障

人大代表履行职务，主要通过提出议案或建议、批评和意见，是一项具有法律效力的重要手段，是人大代表服务“平安重庆”建设，发挥代表作用的重要形式。代表议案、建议的办理质量如何，直接影响着代表履职的积极性。在“平安重庆”建设中，引导代表思大局、议大事，提好、提准议案、建议的同时，应重点加大议案、建议的督办力度，为发挥代表作用提供实效保障。在议案、建议提出前，组织代表开展深入的调查研究，并将议案、建议作科学分解，确定承办部门，通过加强督办力度，使代表的议案、建议落到实处。具体操作中应严把三道关：一是领导签字关，承办单位领导对代表建议办理情况要亲自把关，并在答复件上签字，以示负责；二是人大审查关，承办单位在答复代表之前，可以将答复意见送常委会代表工委审查，对不符合要求的，要求其重新起草答复意见；三是代表反馈关，对代表不满意的答复件，应一律退回要求重办，并将其列为重点督办件。同时，建立代表建议办理评价机制，即政府每年年底前对各相关部门办理代表建议的情况进行综合评价，对办理工作做得好的进行表彰，差的通报批评，以此激励各承办单位切实提高办理质量。

（三）加强沟通联络，为发挥代表作用提供知情保障

人大代表的知情知政权, 是法律赋予代表了解政情、民情的一项基本权利。人大代表只有做到既知民情又知政情, 才能在利益配置过程中更好地为人民谋利益。目前，代表知情知政的渠道不够宽、信息不够畅通，仍只限于听听报告、看看报纸等形式，往往是被动式、通报式的，而通报往往是报喜多报忧少，致使代表知情知政不全面、不深入，一定程度上造成代表“建议不清、点穴不准”现象的发生。因此，保障代表的知情权，必须加强沟通联络。一要及时向代表提供国家有关政治、经济、文化、社会发展等方面的书面材料，适时举办形势报告会，使代表及时了解国家各个方面的基本情况。二要扩大全国人大代表对常委会工作的参与，包括邀请代表列席全国人大常委会会议和专门委员会会议，参加讨论，了解常委会和专门委员会的工作情况；及时向代表通报常委会的重要工作；邀请代表参加执法检查和专题调研，了解有关法律执行情况和有关工作情况等。三要为全国人大代表深入审议各项报告和议案创造条件。包括提前将准备审议的法律案和工作报告发给代表，提前请他们审阅。审议各项议案和报告时，有关机关还要派相关负责人到会听取意见、回答询问，并认真研究、积极采纳代表意见和建议，对议案和报告作出修改。[2]

（四）丰富代表活动，为发挥代表作用提供载体保障

开展闭会期间的代表活动，既是为代表出席大会依法履职做准备，同时又是一种重要的执行代表职务行为。实践中，首先，要努力丰富代表活动方式和内容，更多地组织代表参加“平安重庆”建设的各种集中视察、执法检查、调研等活动；其次，要鼓励基层人大进一步探索和创新闭会期间开展代表活动的新途径、新方法。如组织人大代表每年开展“ 五个一” 活动，即：深入选区联系一次选民、为促进地方经济发展提一条信息、为地方和谐发展提一条建议、为选民办一件实事、建立一个扶贫帮困联系点等。通过此类活动载体的延伸，将人大代表履行职责、发挥作用的使命感和责任感体现在日常工作和生活中。

二、人大代表服务“平安重庆”建设的路径选择

路径之一：组织人大代表开展执法检查和专题调研服务“平安重庆”建设

组织代表视察、执法检查和专题调研是人大代表参政议政督政的主要渠道，是了解社情民意的重要形式，是依法监督“一府两院”工作的重要手段，是服务“平安重庆”建设的有效途径，也是人民代表大会闭幕后，发挥代表日常作用的有效措施。人大常委会机关，一年至少应组织代表参加一至两次视察、执法检查或专题调研活动，了解有关法律执行情况和有关工作情况等。[3]每次常委会会议应当邀请人大代表列席,会后书面向全体人大代表通报常委会会议的有关情况。另外, 在每年的第三季度,应当组织政府所属重要部门、人民法院、人民检察院书面或者当面向人大代表通报有关工作情况。同时, 要将人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的公报寄送人大代表。认真听取代表对有关工作的意见。这对人大代表服务“平安重庆”建设，了解政情十分有益, 同时也具有可操作性。

路径之二：督办人大代表提出的建议、批评和意见服务“平安重庆”建设

发挥人大代表作用，服务“平安重庆”建设，向人大或者人大常委会提出建议、批评和意见是最普遍的形式。由于人大代表提出的建议、批评和意见涉及方方面面的问题, 因此，人大常委会不是主要承办单位。但是按照法律规定, 代表提出的建议、批评和意见由人大常委会办事机构负责交办, 因此，人大常委会办事机构对代表提出的建议、批评和意见应当负有相应的督办责任。督办的主要内容应当包括: (1) 督促承办单位在规定的期限内, 答复提出建议、批评和意见的代表; (2) 核查承办单位的复文是否按照规定的标准格式书写，是否加盖了单位公章; (3) 征询代表对承办单位的意见, 接到代表要求承办单位重新答复的反馈意见后, 督促承办单位重新答复代表; (4) 对于复文中被采纳或者接受的代表提出的建议、批评和意见, 可以组织代表检查承办单位的落实情况; (5)可以根据代表的反馈意见和掌握的实际情况, 对承办单位和承办人给予不同形式的表扬或批评。[4]通过督办使政府了解人民群众的需求，积极改进工作，促进执政为民。

诚然，在全国人大会议和闭会期间, 全国人大代表分别向全国人大及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见, 是代表执行其职务, 代表人民参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作, 也是利益表达与综合的重要环节。因此，人大代表提出的建议、批评和意见，应结合本地实际，围绕构建和谐社会的目标，围绕国家改革发展稳定的大局, 政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题提出建议、批评和意见。通过代表积极履职，建言献策，服务“平安重庆”建设。

路径之三：通过人大代表开展个案监督服务“平安重庆”建设

当前，在司法改革过程中，一项最引人注目的举措就是各级人大及其常委会依照宪法和法律的规定可以就司法机关处理完结的具体案件是否符合法律、法规的要求进行监督，用流行的术语就叫做个案监督。然而，理论界对个案监督褒贬不一，各执一词。笔者认为，个案监督是宪法赋予人大的一项监督权利，符合我国国情；有利于减少和克服司法腐败；有利于促进司法公正和效率；有利于提高人大权威和促进民主政治建设。《中华人民共和国宪法》第三条第三款以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条均有人大监督的规定，基于宪法依据和法定授权，以及加强外部监督的现实要求，人大对司法机关开展个案监督十分必要。

但是，司法实践中，人大开展个案监督也存在着一定的随意性。如个案监督的启动缺乏规范，大多由领导人决定；监督权的主体及其职权范围、监督形式、方法，缺乏必要规范；监督步骤缺乏严密的规定，在什么情况下应当采取什么措施，什么情况下监督程序应当结束等都缺乏明确的标准。因此，笔者在积极支持人大开展司法个案监督的前提下，认为个案监督必须规范，并明确监督的范围、方式、程序，把握好监督合理的度。既不能影响司法独立，对案件干预过深，也不能影响司法权威，代行审判权、检察权，直接办理具体案件，而应着重在法律监督上做文章，督促司法机关依法办案、公正司法。当然，不直接处理案件并非不解决问题，人大对司法的监督，是一种强化监督工作的途径和手段，其目的是维护和推动司法公正。如果司法机关在办案过程中遇到来自多方面的干扰和阻力时，人大常委会有责任帮助排忧解难；如果发现处理结果定性错误或量刑不准或违反处理程序时，人大常委会有权通过各种途径，责成司法机关按照法律规定的程序去纠正错误的裁判和处理决定。这样，人大在个案监督中才能做到既不越权，又不失职，才能为“平安重庆 ”建设服好务。

路径之四：实施人民监督员制度服务“平安重庆”建设

人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段，从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。[5]从权力属性看，它不具有国家权力性质，而是介于人大监督和群众监督之间的一种新的监督形式，是公民权利保护和权利救济的重要方法和途径。人民监督员制度作为一项制度创新，是检察机关为更好地完成宪法赋予的法律监督职责所进行的探索。从监督的对象看，人民检察院是国家法律监督机关。人民代表大会及其常务委员会对检察机关的监督，才是真正意义上的“权力制约权力”。从监督的性质看，人民监督员代表人民进行监督，只有人民代表大会选举、推荐的代表，才更能体现“人民性”。从监督权力的来源看，权力法定。人民监督员经国家和地方的最高权力机关授权，代表人民行使权力，这样的监督才会有法定性和权威性，才不致遭受质疑。从监督的体制看，全国人大是最高国家权力机关，同时也是最高监督机关，有权对国家机关进行监督并管理和指导监督活动。因此，人民监督员制度只有纳入人大的监督范畴，才符合我国政体结构的特点。实践证明，通过实施人民监督员制度服务“平安重庆”建设和内陆开放高地建设，服务城乡统筹，服务全市改革发展，, , 无疑是一条可行之策。

* 重庆市人民检察院第一分院检察员、全国检察理论研究人才。

作者简介：杨 晓  重庆行政学院法学研究生，重庆市人民检察院第一分院检察员（副调研员），全国检察理论研究人才，电   话：023—67697695   13650551981，E-mail：yangxiao1365＠163.com，邮   编：401147

[1] 参见王伟光：“‘五个重庆’建设：科学发展观内涵的生动体现”，载重庆日报2010年5月4日第1版。

[2] 参见顾秀莲：“深刻认识人大代表的地位充分发挥人大代表的作用”，载《中国人大》2005年第8期。

[3] 参见钟学志：“关于发挥人大代表作用的思考”，载《学术交流》1999年第6期。

[4] 参见陈荧：“关于发挥人大代表作用问题”，载《人大研究》2005 年第9 期。

[5] 参见石世安：“人民监督员制度设置的法理基础及现实需要”，载《检察实践》2004年第4期。