陈咏梅
（西南政法大学 国际法学院，重庆 401120）
摘要：乌拉圭回合之前，自愿出口限制协议被认为扭曲了贸易流向，带来了经济的无效并有损以规则为基础的多边贸易体制。WTO《保障措施协议》禁止了此类协议的再度使用，以期鼓励遭受进口激增损害的成员诉诸正式的贸易救济措施。如果说禁止自愿出口限制协议的目的是为了遵循以规则为基础的多边制度并减少经济扭曲，那么实践证明这些目的并未实现。相反，使自愿出口限制协议合法化，并对之施以纪律约束，可以更好地解决其非法存在并游离于规则之外的现实问题。
关键词：自愿出口限制协议 临时性保护制度 反倾销 保障措施
自愿出口限制协议（Voluntary Export Restraint Agreements, 以下简称VRAs）是指两个国家之间或两个以上的国家相互之间达成的一项协议，一方“自愿地”地限制其产品出口以解决双方之间的贸易纠纷。1947年签署的《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariff and Trade, 以下简称GATT）第11条禁止了一般性数量限制的使用，但对于自愿出口限制协议保持了沉默。各缔约方很快便开始在GATT框架外利用非正式的协议，例如VRAs，作为解决进口激增的一种措施。早在20世纪60年代，日本就与6个不同的进口国达成了至少37个VRAs。[1]20世纪70年代、80年代，VRAs继续扩散，已逐渐成为当时解决双边贸易纠纷的优选模式。
VRAs作为贸易救济措施的扩散困扰了很多多边自由贸易的倡导者，他们指责VRAs为一种“灰色区域”措施，因为这些措施超越了法律的约束，被认为破坏了GATT多边框架。这些人士指出，GATT的谈判者希望各缔约方根据GATT第19条的规定运用保障措施而不是运用配额谈判去处理因进口激增而对进口国国内产业造成的损害。[2]另外，很多出口缔约方尤其是发展中缔约方对于进口方给他们出口产品施加的VRAs也极其不满。乌拉圭回合谈判者最终决定废除VRAs。1994年达成的《保障措施协议》第11条第1款(b)项明确规定，任何成员不得寻求或维持自愿出口限制、有秩序的市场协议或任何对出口或进口的类似措施。协议第11条第2款规定了所有现存的VRAs在1999年之前禁止使用。而关于纺织品的出口配额则属例外，由单独的《纺织品与服装协议》予以规范，该协议持续到2005年1月1日。[3]
由此可见，VRAs目前在WTO的多边贸易体制中已无存在的合法性，但其是否真正销声匿迹了呢？其继续存在的现实有必要让我们重新审视对自愿出口限制协议的态度取向。[4]
一、多边贸易体制下的临时性保护制度与自愿出口限制协议
（一）多边贸易体制下的临时性保护制度
贸易壁垒具有诸多弊病，例如，特定情况下，贸易壁垒通过限制国外竞争者提供更低价的商品而有利于国内生产商，从而造成国内低效率生产商的过渡生产和对国外有竞争力的生产商生产产品的消费减少。贸易壁垒也有损消费者，由于国外竞争者受到限制，进口减少，消费者不得不支付更高的价格以购买所需的商品。尽管如此，即使从长远看来自由贸易对全球才是有益的，各个国家仍然具有短期的利益冲动去使用贸易壁垒。[5] WTO的目的正是希望创建某种机制，使各成员减少贸易壁垒从而促进全球贸易自由化。同时，WTO协议也允许成员进行临时性保护，根据临时性保护制度的规定，各成员可以暂时提高关税、中止一般义务。那么，为什么主导推进自由贸易的国际贸易体制会允许各成员背离其承诺义务而实施贸易保护主义的措施呢？也许最令人信服的解释是，如果各成员在一开始就深知他们没有任何办法可以违背协议义务，那么他们便没有动力去同意实质性的关税削减。只有当他们相信，在面临特定紧急情况之下（例如非预见性的进口激增），他们可以临时性地提高关税或限制进口的数量，各成员才有信心在贸易谈判中作出有意义的减让。[6]
允许各成员暂时违背协议义务也使多边贸易法律体制更能有效运转。因为，如果多边贸易法律体制不允许临时性的保护制度，那些无法履行WTO义务的成员将不得不背离多边贸易法律制度，除此之外别无选择。如果相当一部分成员处于这一情形并不得不时而违背WTO规则时，多边贸易法律制度可能很快会面临崩溃。
同时，当采用临时性保护制度可以提高国内福利之时，某一政府当然会有动力去引用此类制度所允许的措施，即便这些措施对于全球整体而言具有毁损性的影响。一项针对公平贸易的临时性保护制度，除了要使其他国家没有因为某国中止其多边承诺义务而承担过重的负担外，还应当补偿因发起此等措施而使其他国家遭受的损害。并且，任何临时性保护措施的适用都应当是暂时性的，以免其成为一国背离多边承诺的借口。
正因如此，WTO承认三种形式的临时性保护制度：反倾销、反补贴和保障措施。反补贴处理国家的补贴问题，与这里我们将论及的问题关系不大。《保障措施协议》允许WTO成员当其面临进口激增并对其国内产业造成“严重损害”时采取非歧视性的关税或配额制度。[7]《反倾销协议》在理论上是针对非公平贸易而设计，征收反倾销税是为了抵消不公平价格的影响。然而在现实中，WTO规制反倾销的规则极不严格，以致不少的出口商即便在没有不公平的定价情况下也被征收了反倾销税。[8]因此，很多时候各成员利用反倾销税作为规避协议义务的阀门，而非将其用作推动公平的价格竞争。
VRAs在被禁止以前，常被用作诸如反倾销和保障措施之类的正式贸易救济措施的政策替代。例如，1981年，美国立法者主张就日本的汽车进口发起正式贸易救济措施，并给里根政府施压，里根政府便鼓励日本接受了一项三年的协议（此协议一直延续至1994年），“自愿”限制其出口。[9]为了事先避免贸易救济措施的采用，其他一些国家也同美国谈判了类似的协议以限制钢铁进口至美国的数量。[10]
20世纪80年代，VRAs的扩散引发了众多的批评。VRAs的反对者主要基于两个方面的理由。第一，在GATT框架之外以“灰色”方式进行运作，VRAs破坏了多边贸易体制的完整性。第二，VRAs通过鼓励贸易转移而扭曲了贸易，促进了无效生产或低效生产。[11]如果将VRAs与非限制自由贸易的其他制度相比较，上述观点的确有理。但由于VRAs实质上只是充当其他合法贸易扭曲工具的政策替代，因此，如果我们将VRAs与GATT/WTO授权的其他贸易救济制度进行比较之后，再对其负面效应作出评价，可能会更加恰当。
（二）自愿出口限制协议与反倾销及保障措施之经济比较
1．反倾销与自愿出口限制协议
反倾销针对外国出口商在内国市场以低于商品正常价值的价格销售商品的行为而发起。对此种商品征收反倾销税的目的在于矫正正常价值与价格的差异。当反倾销税被征收之时，从目标国进口商品的价格会上升，而从该国进口商品的数量会下降。征收的反倾销税作为关税，自然被纳入进口国政府的财政收入之中。
我们假设，如果进口国不采取反倾销措施而由进出口双方达成VRA，此时，出口国的配额等同于在存在被征收反倾销税的情况下出口国将要出口至进口国的商品数量。这对于出口商和进口商的净福利效果是一样的，但不同的是，在征收反倾销税时，被纳入进口国关税收入的那部分收入在VRA中以配额租金的方式纳入了出口国收入之中。[12]在出口国，取决于如何对配额进行管理，这笔收入可以归于出口国政府（如果该国政府向国内生产商变卖出口配额权），这笔收入也可以直接归于出口生产商（如果该国政府只是将配额分配给不同的生产商）。如果说反倾销对国内产业所需的临时性保护是有效的，但其并未提供给外国出口方以任何补偿，而VRA的魅力就在于其在完成对进口国国内产业进行保护的同时，补偿了出口国的相关当事方。[13]
由于出口商在进口国征收反倾销税时无法获得配额租金的补偿，因而其显然愿意本国政府与进口国达成VRA。当然，出口商也可以在反倾销税被征收之前与进口国政府达成“价格承诺”。根据“价格承诺”，出口商同意将其出口产品价格提高到被指控的倾销不再存在的程度。[14]有相当一部分反倾销的调查就是以这种方式结案的。但价格承诺则不像征收反倾销税那样，反而更像达成VRA一样，给予了出口商以有效的补偿。因为，根据价格承诺而提高的价格相当于允许出口商收取配额租金。[15]因此，如果价格承诺如同采用VRA那样降低了出口产品的数量，那么价格承诺的经济效果和分配效果与VRA并无二致。但是，如果价格承诺是通过国内进口商提高承诺水平的价格，那么价格承诺相比VRA而言，对于国外出口商和国内消费者均会产生不良的后果，因为有效生产的国外生产商不能通过其成本优势获得补偿租金，而消费者也被剥夺了在存在更多国外竞争的情况下可以购买到更廉价商品的权利。[16]
考虑到反倾销与VRAs之间经济效应的相似性，允许前者作为贸易救济手段而将后者界定为非法，这在经济上似乎并不具有太大的意义。将二者区别对待的唯一理由可能是，各国更放心于以价格限制的方式（反倾销）而非以绝对数量限制的方式（VRAs）来限制进口的数量。
2．保障措施与自愿出口限制协议
与反倾销不同，保障措施的确可以给受到此等临时性保护伤害的出口方以补偿。施加保障措施关税或配额的成员必须补偿出口方，补偿方式可以是进口国允许出口国采取报复措施，当然，此报复措施应限定在出口国因受保障措施而受到经济影响的等量范围之类。[17]尽管如此，《保障措施协议》第8条第3款规定，报复在保障措施有效的前3年内不得行使。这就使得任何成员可以在3年内自由地施加保障措施而无需对出口方进行补偿。从此规定看来，出口国更愿选择VRAs而非对保障措施的报复。
保障措施相比反倾销和VRAs的最大优势在于，其以非歧视的方式适用。[18]VRAs的批评者注意到，反倾销和VRAs的歧视性可以通过贸易的转移而减少社会福利。例如，如果美国限制日本的汽车进口，韩国可能会有汽车出口去填补这一空缺，即，韩国会将更多的资源用于汽车生产从而出口至美国。由于韩国相对于日本来说，其比较优势并非体现在汽车产业，因而美国对日本的限制会导致无效的资源分配。[19]但是，需要注意的是，当其出口受到限制的某国在受限制的产品方面具有绝对的比较优势时，贸易转移所产生的福利效应基本可以忽略不计。[20]因为最终产生的结果是，没有受到VAR限制的第三国并没有太大的能力去填补在全球同类产品市场具有极强价格优势的生产商空余出来的市场。无论如何，如果VRA限制了具有极强价格优势的出口商，它只是对进口方国内市场提供了有效的保护，并且，进口方并不会与其他的出口方达成VRA，其只会与具有极强价格优势的出口方达成VRA。因此，即使在VRA情形下发生贸易转移，其效应也是可忽略的。
另一方面，对保障措施的非歧视性要求也有负面效应。例如，如果美国打算用保障措施税去保护由于进口激增而受到损害的纺织产业，它必须将保障措施税施加给所有的进口产品而无论其原产地为何处。如果采用配额限制进口的数量，由于固定配额对于那些出口增长最快的国家具有更大的影响，因而采用配额可能比采用提高关税对其他出口方的影响更小。[21]但由于保障措施配额的适用仍然必须是非歧视性的，这样，即便那些出口增长速度相对缓慢的国家受配额影响的程度可能比出口增长迅速的国家小，但它们也不得不接受配额的限制。因此，相比VRAs而言，非歧视地对进口产品实施保障措施对进口国而言并非为一种锐利的保障武器，因为其效果在不同的出口成员之间不均衡地进行了分配。
简言之，当某成员本打算采用VRA但却无赖采用保障措施时（因为VRA为非法），增加了临时性保护的代价。而遭受保障措施影响的出口方在保障措施有效的前3年无法获得补偿。非歧视性的要求，可能会减少由于贸易转移带来的无法确定的效率损失，但增加了国内消费者的成本代价。由于有竞争力的国外出口商的减少，国内消费者必须为其所购买的商品支付更高的价格。[22]考虑到这些问题，令人毫不奇怪的是，保障措施并未如同乌拉圭回合设计者们所希望的那样被广为采用。实际上，证据显示，在VRA被禁止之后，与VRAs具有相同经济效果的反倾销现已为各国偏好，作为对VRAs的政策替代。[23]
（三）自愿出口限制协议与反倾销及保障措施之政策比较
如前所述，禁止VRAs在经济上寻求正当理由相当乏力，那么，从政策方面考虑是否具有足够的理由禁止VRAs呢？在政策方面，对VRAs的批评主要归为两类：第一，由于VRAs是WTO框架外的双边协议，且与WTO相关法律规则（GATT第11条）相冲突，因而破坏了多边贸易法律制度的有效性。第二，由于VRAs涉及到数量限制，因而在管理上缺乏透明度。对于第一项批评，我们认为是正确的，但这并非由于VRAs在本质上就是一项不良的协议。VRAs运作于多边框架之外的原因也许正是由于多边贸易体制没有将其合法化，没有对其进行规范。再者，如果使VRAs合法化，反倒可以使其以更透明的方式运作，例如，要求签署VRAs的成员通报WTO的保障措施委员会。
第二项批评对任何种类的数量限制都适用。的确，与关税相比，配额更难于管理并更难于以一种非歧视的方式进行适用。统一适用于所有进口货物的关税不会在外国出口商之间产生歧视，但建立与关税具有同等限制进口影响的配额也是可能的，只是为了保持长期的非歧视性效果，这样的配额必须有规律地进行调整。[24]这是因为，不同出口商的竞争性优势在不断地发生变化，因此，如果某出口商随着时间的推移增加了生产量，而分配的配额没有得以提高，该出口商就会因其过去所分得的低配额而受到歧视。并且，作为VRAs的替代，可以合法使用的保障措施也可以给出口方施以配额，当然，这一配额可以进行调整，以满足那些出口增长尤其迅猛的出口商。因此，配额的问题并非唯VRAs所独有。如果VRAs如同保障措施的配额那样仅在一定的有限期间内适用，可能并非会产生太大的问题。
二、自愿出口限制协议在实践中的运行
即便对VRAs的禁止在经济上和政策上都具有合理性，而强制实施此禁令的困难成为了最让人头痛的问题。尤其在《纺织品与服装协议》到期之后，遵守VRA禁令的问题凸现出来。
（一）申诉主体的缺失
随着时间的推移，即便各成员政府当初遵守VRA禁令的愿望尤在，但VRA禁令的实施已变得越来越困难。因为，由于VRA由进出口双方谈判达成，故任何一方不会诉诸WTO的争端解决机构去裁决该协议的合法性。当进出口双方发生贸易摩擦时，磋商为WTO争端解决的必经程序。在磋商过程中，因进口方受益于VRA为其国内产业提供了某种保护，而出口方受益于进口方未采用正式的贸易救济措施，同时还以配额租金的方式获得了某种补偿，故双方达成VRA的可能性极大。而没有争端当事方的申诉，WTO的争端解决机构并不会主动对相关争议进行立案、裁决。这样一来，可能提起申诉指控VRA的唯一申请人就是受到VRA贸易转移效果影响的第三方了，因为在某一特定情形之下，主要出口方和进口方之间的协议可能会使得出口方将其多余的出口产品转而出口至第三方。而第三方的第一反应可能是采取保障措施或反倾销，或与该出口方谈判达成某种协议。第三方无论选择这些策略中的哪种策略都将比自己作为申请人去向DSB申诉，请求宣布被申请人与他方签署的VRA为非法更有效，无论哪种策略的选择都将比选择此种申诉更有利于自身的利益。
因此，挑战VRA唯一会发生在极其异常的情形之中。例如，[25]由于日本与美国达成了关于半导体产品的VRA，结果引发了日本出口至欧盟的半导体产品价格上升（在上述典型的VRA影响下，出口至第三方产品的价格应该是下降），发生这一违背常态的价格上升的原因则是由于欧盟内部当时没有半导体制造商。价格上升使欧盟内半导体的购买者因此VRA协议而受损，故其游说欧盟在GATT提起了申诉。该案专家小组支持了欧盟的主张，理由是VRA属于数量限制措施协议，而根据GATT第11条的规定，该协议为非法。
（二）保障措施的障碍
在乌拉圭回合中，各方似乎认为，作为对禁止VRAs的回报，各成员可以获准比在以前GATT体制下能更自由地采用保障措施。因此，迫使VRA禁令有效实施的一种办法便是使各成员认为对VRAs的使用不太必要，因为其可通过一种更具有吸引力的新的保障措施制度来对国内产业进行保护。[26]新的保障措施制度的吸引力在于：第一，《保障措施协议》没有要求进口的激增是由于“未预见性的发展”（unforeseen development）所引起；第二，出口方要求获得赔偿的权利中止3年。[27]但在实践中，与各成员设想相反的是，保障措施并未涌现成为贸易救济措施的首选。保障措施作为救济手段的吸引力由于上诉机构在阿更廷皮革案中的裁决而受到了严重的影响。[28]在该案中，上诉机构裁决认为，如果一个成员对进口激增作出反应而采取保障措施，它必须证明该进口增加是由于“未预见性的发展”的结果。该裁决语言，虽不是源自《保障措施协议》，但其源自GATT第19条。[29]因此，上诉机构的这一裁决陡然间动摇了各成员政府不再谈判VRAs而转而启用保障措施制度的坚定信心。
再者，如上所述，非歧视性条款要求保障措施对所有进口予以实施，相比反倾销和VRA而言，增加了国内消费者更多的负担，迫使任何政府在采用保障措施之前都要三思而后行。而对非歧视性不作要求，则会使保障措施与反倾销差别甚微，而反倾销所产生的经济效应与VRAs也并无大异。其结果是，为了促使各成员避免采用VRAs或与VRAs类似反倾销，《保障措施协议》的实施也并非理想。
（三）自愿出口限制协议的变形 — 中美、中欧纺织品协议
作为支持中国2001年加入WTO的条件，WTO成员获得授权，可以对中国采取歧视性的保障措施，期限为12年。[30]《中国入世议定书》（以下简称《议定书》）第16条第1款规定，有意寻求此等保护制度的成员首先应与中国政府协商，如果在协商过程中，双方认同中国产品的进口带来了“市场扰乱”，《议定书》第16条第2款要求中国“采用某种行动以阻止或救济此市场扰乱”（take such action as to prevent or remedy the market disruption）。这一条款的规定似乎在暗示中国，为了避免正式的保障措施，应该自愿地限制其出口。[31]
《议定书》第16条的规定显然与《保障措施协议》第5条的规定相佐，第5条规定保障措施的实施是非歧视性的，《议定书》的规定也与《保障措施协议》第11条相违背，第11条禁止采用VRAs。但《议定书》随着中国的入世也已成为多边协议的一部分。随着2005年《多边纤维协议》的到期，全球纺织品市场的开放的确使中国纺织品的出口有所增加。即使存在其他可选择的贸易救济措施，但很多中国的贸易伙伴，包括美国、欧盟和南非，无论其选取何种名称，都选择了与中国达成事实上的VRAs，取而代替正式的贸易救济措施。美国政府声称，其与中国政府于2005年达成的三年有效协议，是为了“平稳过渡”（smooth transition）以消化中国增长的市场份额。[32]欧盟与中国的协议也同出一撤。
（四）产业与产业间的自愿出口限制协议
《保障措施协议》第11条明确禁止任何WTO成员政府寻求或达成VRAs，但该条并未规定，不同成员的私有企业是否可以在没有政府介入的情况下自发进行协调，限制出口。协议第11条第3款规定，政府不应当鼓励私有企业采用等同于VRA的措施。但由私有企业发起而签署的出口限制协议显然不在此规定范围之内。因此，后乌拉圭回合期间，仍然存在所谓“产业与产业”间VRAs的可能性。而要对产业与产业间VRAs进行调查，首先在收集数据方面就存在困难，因为这样的协议既不需要通报WTO，也不需要通报各成员政府。在1987年，GATT秘书处曾经做过一次调查，将已知的VRAs和类似协议详细地进行了汇编。该项调查揭示出当时产业与产业间的协议至少有8个。[33]这一数据只是显示了实际发生情况的一部分，但它清楚地说明了非正式的产业与产业间VRAs存在的真实性，绝非臆想。由于产业与产业间VRAs不像政府间VRAs那样为《保障措施协议》所禁止，因而目前仍有存在的极大可能，只是限于调查的困难，此数据无法掌握。
三、自愿出口限制协议的取舍
从上述分析中可以看出，考虑到多边贸易体制的现实，现在应该考虑对《保障措施协议》第11条关于VRA的禁止性规定作出调整了。正式的保障措施没有能够发挥贸易救济措施的牵引力作用，相反，更多的WTO成员选择了反倾销，而反倾销与VRAs具有类似的经济效应但却无法对受到影响的出口方提供补偿。在某成员不能满足采取反倾销所需满足的条件时，其寻求谈判VRA的动机就会更大。既然对任何一方当事人来讲，申请WTO争端解决专家小组裁决VRA无效性的动力几乎不存在，将来更多的像中欧之间和中美之间的VRA自然会出现，无论其以何名称冠名。更糟的是，产业之间也可能排除政府的干预而达成非正式的协议，这样会使贸易政策的走向更加背离以规则为基础的WTO多边体制。这些现实使我们不得不回顾乌拉圭回合之前，以VRAs形式伪装起来的游离于正式多边框架GATT之外的临时性保护制度的存在。
那么，我们如何才能使临时性的保护制度不至于游离于多边体制之外呢？在思考现在是否应该使VRAs合法化之前，我们还可以先考虑一下其他可供选择的解决办法。办法之一是，让各成员使用正式的保障措施更便捷，从而使得VRAs的吸引力减小。修改《保障措施协议》并明确规定施加保障措施时不需要证明由于“未预见的发展”引发进口的激增，这样的修改可能对选择使用保障措施会有所帮助。但即便如此，将额外的保障措施税非歧视性地统一适用于所有国外进口，也会给国内消费者带来过重的负担，这一后果同样会使保障措施的采用不如反倾销或VRAs那样具有吸引力。办法之二是，修改《反倾销协议》，严格反倾销措施的使用。让反倾销税只能针对那些真正倾销的货物而征收，以此鼓励各成员政府使用保障措施。但这也存在两个问题。第一，《反倾销协议》修改的政治阻力很大，其并非一个现实的选择。[34]第二，严格反倾销的纪律并不能保证各成员就会寻求采取保障措施。对于其出口产品面临被采取保障措施的贸易伙伴而言，它们可能更会去要求与进口方进行谈判以达成非法的VRA，以便保证其产品虽然出口数量减少了，但至少可以得到某种补偿。
考虑到上述解决办法的局限，将VRAs纳入多边调整而使其合法化，似乎是最具吸引力的选择。当然，此时我们仍应牢记乌拉圭回合期间禁止使用VRAs时人们对其提出的批评。这些批评，如上所述，包括VRAs缺乏透明度和不定的持续期间，后者可能会引发“临时性”的撤回减让变成永久性的制度，比如《多边纤维协议》。我们在使VRAs合法化的同时必须重视VRAs存在的这些不足。其弥补方法可以是，修改《保障措施协议》，要求签署VRA的任何当事方必须通知保障措施委员会并提供该协议的详细情况说明。为解决第二项被批评的问题，可以要求任何VRA必须规定有效期，如4年后自动失效，除非双方重新谈判达成协议。尽管这样的规定仍然可能使VRA在双方同意的前提下持续多年，但这一规定至少可以与目前对反倾销和保障措施使用期限所施加的时间限制相匹配。实践中，《反倾销协议》中有5年“日落条款”的规定，该规定被认为是对反倾销措施施加的时间限制，但如果各成员政府执意要在5年后继续征收反倾销税，该规定也同样无法阻止成员政府这样做。[35]再者，“日落条款”同样适用于保障措施，[36]也并未见各成员政府在“日落”之后不断地重新发起新的调查，这从另一侧面说明了时间限制条款的有效性。
因此，将VRAs纳入多边体制可能是解决目前WTO各种救济制度存在问题的一个可选办法。不同于反倾销和保障措施，VRA对于受到贸易伙伴撤回减让影响的出口方可以提供及时的补偿。只要对其进行有效的监督，VRAs同样可以像反倾销和保障措施那样以透明的方式实施。通过允许进出口双方为解决贸易争端进行磋商，VRAs为那些希望减少政治摩擦的政府提供了更多的运作空间。最后，使VRAs合法化也可以消除强制禁止VRAs所带来的一系列问题。
四、结论
协商解决纠纷是大多数法律制度所接受的。然而，在国际贸易体制中，双方谈判达成VRAs却是非法的。随着时代的发展，这一禁令被证明难以有效实施，并使寻求以规则为基础的多边贸易体制的目的无法实现。
20世纪80年代，VRAs的滥用促使乌拉圭回合谈判的成员政府同意禁止对其的使用。这一既无时间限制也无正式通知要求的双边协议的扩散有损世界贸易体制的透明性，并严重破坏了GATT多轮回合谈判所取得的关税减让的积极成果。但对VRAs的完全禁止已走得太远，VRAs所存在的问题完全可以通过将其纳入多边体制而得以矫正。要求实施VRAs的成员通知保障措施委员会可以解决其缺乏透明度的问题，而要求VRAs符合如同保障措施一样的时间限制可以减少由于VRAs的存在而在众多领域大面积中止WTO义务的风险。由于不能或不能及时地对受到临时性保护制度影响的出口方给予补偿，反倾销和保障措施可能比VRAs对市场的扰乱性更为严重。
上诉机构的裁决限制了对保障措施的使用，保障措施的有效性目前已成疑问。当进口激增影响到国内对自由贸易的政治支持之时，各成员政府必然要寻求新的办法去暂时中止WTO义务。从此方面考虑，使VRAs合法化有其可能性。中国纺织品协议只是冰山之一角，这些协议的到期不能排除双方继续达成新的协议的可能。同时，世界贸易伙伴也会不时地发生着变化，随着中国与印度的崛起，西方国家很有可能在其他一些领域谋求与中国的过渡性协议以设法阻止中国产品的出口增长。这并非证明了经济保护的正当性，相反，允许WTO成员暂时背离其WTO义务有时也是不得不为之的事，因为这有利于维持政治上的同盟。从经济和政策的视角出发，目前可提供的贸易救济制度并非最优的选择，因此，即便VRAs存在缺陷，也可使其合法化，同时对其施以一定的限制，以防止其被过度使用，这样也比让非法的VRAs持续地、未受规制地运行更为务实。
* 陈咏梅，西南政法大学国际法学院副教授，法学博士。联系方式：15923558719; chenym226@126.com
[1]GATT Secretariat, Restrictions and Other Measures Related to the Problem of Market Disruption, L/1164, pp. 35-36.
[2]See Jagdish Bhagwati, Protectionism, 1988, p. 3-25.
[3] 参见《纺织品与服装协定》第9条。
[4] 例如，2005年，由于纺织品配额制到期，中国纺织品、服装进入欧盟市场的数量增加，由此引发中欧之间的贸易纠纷。欧洲港口囤积大量中国纺织品、服装，海关禁止放行。双方为避免启用正式的保障措施，于2005年6月达成协议，由中方“自愿”限制其出口。参见E.U.-China Textile Agreement, June 10 2005, available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/june/tradoc_123754.pdf, 2009年12月19日访问。同时，美国效仿欧盟，也与中国达成了类似的自愿出口限制协议。参见Memorandum of Understanding Between the Governments of the United States of America and the People's Republic of China Concerning Trade in Textile and Apparel Products, available at http://www.pro-logistics.com/Pro-Links/Mem%20of%20Understanding%20between%20USA%20and%20PRC%20%2011-15-2005.pdf, 2009年12月19日访问。
[5]Kyle Bagwell & Robert W. Staiger, The Economics of the World Trading System, 2002, pp. 39-40.
[6]Id, at 103-106.
[7] 参见《保障措施协定》第2条至第5条。
[8]Bernard M. Hoekman & Michel M. Kostecki, The Political Economy of the World Trading System, 2d ed. 2001, pp. 322-326.
[9]Clyde H. Farnsworth, Car Imports: Hints for Japan, N.Y. Times, Mar. 24, 1981.
[10]Alan O. Sykes, The WTO Agreement on Safeguards: A Commentary, 2006, p. 23.
[11] Jaime de Melo & L. Alan Winters, Do Exporters Gain from VERs?, Eur. Econ. Rev., Vol. 37, 1993, p. 1331. 该篇文章作者认为，自愿出口限制协议使得国内产业从其最有效率的生产转而从事受保护产业的生产，因而引发了进口国效率的损失。
[12]James R. Markusen, et al., International Trade: Theory and Evidence, 1995, pp. 81-82.
[13]Richard Harris, Why Voluntary Export Restraints Are "Voluntary', Can. J. Econ., Vol. 18, 1985, p. 799.
[14] 参见《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》第8条第1款。
[15]Chad P. Bown, Why are Safeguards Under the WTO So Unpopular?, World Trade Rev. Vol. 1, 2002, p. 53.
[16]Michael O. Moore, VERs and Price Undertakings Under the WTO, Rev. Int'l Econ., Vol. 13, 2005, p. 298.
[17] 参见《保障措施协定》第8条。
[18] 参见《保障措施协定》第2条第2款。
[19]Richard Doner et al., Industrial Competitiveness of the Auto Parts Industries in Four Large Asian Countries: The Role of Government Policy in a Challenging International Environment, World Bank Policy Research Working Group, Paper No. 4106, Dec. 2006, pp. 5-6.
[20]Richard Pomfret, The Economics of Voluntary Export Restraint Agreements, J. Econ. Surveys, Vol. 3, 1989, p. 205.
[21]Petros C. Mavroidis, Trade in Goods, 2007, p. 375.
[22] 例如，据估计，2002年布什政府为保护钢铁产业而采取的保障措施相比国内消费者所承担的代价而言，其对美国钢铁产业带来的经济利益次之。参见Robert Read, The Political Economy of Trade Protection: The Determinants and Welfare Impact of the 2002 US Emergency Steel Safeguard Measures, The World Economy, Vol. 28, 2005, p. 1119.
[23]Supra note [15], p. 50.
[24]Supra note [21], p. 72.
[25]Report of the Panel, Japan - Trade in Semi-Conductors, L/6309, Mar. 24, 1988, p. 116.
[26]Alan O. Sykes, The Safeguards Mess: A Critique of WTO Jurisprudence, Univ. of Chicago, John M. Olin Law & Economics Working Paper No. 187, 2d Series, p. 12.
[27]Supra note [23], pp. 51-53.
[28] 参见该案的上诉机构报告，其案号为：Appellate Body Report, Argentina - Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, Dec. 14, 1999, adopted Jan. 12, 2000.
[29] 对该案上诉机构裁决正确与否的评判已超出本文的论述范围。
[30] 参见《中国入世议定书》第16条。
[31]Yong-Shik Lee, The Specific Safeguard Mechanism in the Protocol on China's Accession to the WTO: A Serious Step Backward From the Achievement of the Uruguay Round, J. World Intell. Prop., Vol. 5, 2002, p. 220.
[32] Office of the United States Trade Representative, Benefits from Establishing Quotas on Certain Chinese Apparel Exports to the United States, available at http://www.ustr.gov/assets/Document Library/Fact Sheets/2005/asset upload file813 8339.pdf, 2009年7月30日访问。
[33]Negotiating Group on Safeguards, Inventory of Article XIX Actions and Other Measures Which Appear to Serve the Same Purpose: Background Note by the Secretariat, MTN.GNG/NG9/W/2/Rev.1, Aug. 17, 1987.
[34]N. Gregory Mankiw & Phillip L. Swagel, Antidumping: The Third Rail of Trade Policy, Foreign Affairs, Dec. 2005, p. 107.
[35] 参见《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》第11条第3款。
[36] 参见《保障措施协定》第7条第1款。
