——我市经济立法文本质量探析①

程雪莲②

摘要：直辖十年来，我市经济取得突飞猛进的发展，而为之保驾护航的经济立法却并未体现出同步发展的态势，本文以实证评估结果为基础，具体分析我市经济立法文本中存在的问题，并为进一步提升我市的经济立法文本质量提出一点拙见。

关键词：地方立法；经济立法；经济发展

前  言

1997年重庆直辖10年以来,我市经济实现跨越式发展，社会全面进步。2006年人均GDP达到12437元，是1996年的3倍；全社会固定资产投资累计达到11235亿元，年均增长22.6%；地方财政收入年均增长25.4%，是1996年的9倍。[1]同期，因为四川省和原重庆市的地方性法规失去了在新重庆辖区继续适用的法律依据，因而市一届人大常委会确立了“加快立法步伐，打好立法基础，提高立法质量，适应直辖后形势发展和两个文明建设的需要”的立法指导思想，我市的立法工作也取得了长足进展，自1997年3月14日全国人大五次会议通过《关于批准设立重庆直辖市的决定》至2007年11月，我市人大及其常委会共通过法规案282件，[2]涵盖了国家机关、社会事物、文化教育、财政经济等社会生活的各个方面，而经济立法③在其中无疑是其间重要的组成部分，因而，对同期我市的经济立法进行认真细致的分析，无疑有着重要的意义。

一、我市经济立法文本质量的情况

自1997年我市成立直辖市以来截至到2006年9月，我市第一届、第二届人民代表大会及其常委会累计审议通过地方性法规162件（未包含法规性决定7件，批准自治县单行条例2件）[3]，其中经济立法共计71件,占总数的43.83%；社会管理类立法67件,占总数的41.36%；行政管理类立法共计24件，占总数的14.81%。（详见图1：我市各类立法比例图）

通过运用立法必要性、地方特色、法制统一、权力配置、技术规范五项指标对我市经济立法进行评估④，我市的经济立法总平均分为81分，低于地方性法规的总平均分83.09分,也低于其他两类立法的平均分86.52分和84.21分。其他五类单项指标平均得分情况分别为：立法必要性平均得分为9.78分;地方特色平均得分为15.87分;法制统一平均得分为17.47分;权力配置平均得分为18.19分;技术规范平均分9.82分。这五类指标平均得分都分别低于同时期地方性法规平均得分，也分别低于其他行政管理类和社会事物管理类各项指标得分。（详见表二：各类地方性法规平均得分基本情况）

表二：各类地方性法规平均得分基本情况

在五个基本指标评估体系中，经济立法的总体评估结果是令人堪忧的，比如：在立法的必要性指标评估体系中，排名位于后10名的法规中，经济立法竟占了7席，其中《重庆市乡镇企业股份制合作条例》仅得7.33分,不及该项指标总分(15分)的二分之一;其他6项立法分别为:《重庆市实施<乡镇企业法>办法》（得8分）、《重庆市饲料和饲料添加剂管理条例》（得8.67分）、《重庆市农村机电提灌管理条例》（得8.67分）《重庆市城镇房地产交易管理条例》（得9.33分）、《重庆市合同格式条款监督条例》（得10分）、《重庆市建设工程勘查设计管理条例》（得10分）。[4]而其他四项指标的评估结果也不容乐观，有的法规几项指标排名均位列后十位，如《重庆市禁止非法增加企业负担条例》、《重庆市集体合同条例》四项指标均位列后十位，而《重庆市农业投资条例》则三项指标均位列后十位。（详见表三：五项指标后10名的经济立法排名）

表三：五项指标后10名的经济立法排名

然而,我市的经济立法也并非毫无亮点可言,我市的《重庆市失业保险条例》则在立法必要性、法制统一和技术规范性三项指标评估中均位列前十，而《重庆市农业机械管理条例》和《重庆市计量监督条理条例》则二项指标评估中均位列前十。

二、我市经济立法存在问题分析

（一）经济立法总量偏低与立法必要性不高之间的矛盾突出

直辖十年来，我市经济立法有了长足进步，但是对比其他省市经济立法所占比率，仍然是偏低的。同期广东省经济法规占地方性法规的比率为55.78%，浙江省为55.59%，湖南省为53.65%，四川省为49.21%，甘肃省为63.23%。[5]但是另一方面,参与评估的专家对我市已有经济立法的必要性评价并不高,该项指标评估得分也较低，总体得分仅为9.78分(该项指标的总分为15分),有的法规专家竟呼吁予以废止,比如《重庆市商品交易市场管理条例》、《重庆市合同格式条款监督条例》。

（二）有的法规落后于现实，不适应新形势的要求

我市经济立法的更新率④整体水平达到了47.12%,高于其他两类法规,与江西省（48%）基本持平，并略高于浙江省（44%）、湖南省（39%）、四川省（34%）。[6]这反映出我市经济立法与社会发展基本可以保持同步，但是仍有部分法规落后于现实，不适应新形势的要求。如：1998年施行的《重庆市国有企业法定代表人离任审计条例》，基本照搬了原四川省第八届人大常委会第二十次会议审议通过的《重庆市国有企业法定代表人离任审计条例》，没有任何创见。同时，随着《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国工会法》及《中国共产党纪律处分条例》、《中央及国务院办公厅关于实行厂务公开制度的通知》等法律法规、相关政策的出台，该《条例》设定的审计内容和程序显得过于简单，非常有必要结合我市实际情况及时进行修正。

（三）缺少地方特色

纳入评估范围的地方性法规的地方特色指标整体得分不高，平均得分仅为17.18分，参与评估的专家学者认为这是我市地方性法规存在的通病，而我市经济立法此项平均得分仅为15.87分,在排名靠后的10个的地方性法规中独占8席,其问题严重程度略见一斑。参与评估的学者普遍认为，我市的经济立法在与上位法保持一致上做的较好，但是援引性条文较多，地方特色较少。比如《重庆市水资源管理条例》从结构、内容到条款的设置都与《中华人民共和国水法》相似或相同，但是重庆地处三峡腹地，承担着三峡库区水资源管理的重任，《条例》未能对三峡库区的水资源管理方面有所创新。同时，忽略了我市地热水资源丰富，实践中存在大量的对温泉资源不合理开发的这一现实问题，使得该条例实践中本应发挥的作用大打折扣。

(四)法规之间存在重复、交叉甚至矛盾

如《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市人才市场管理条例》在内容上有重复和交叉，两个条例的主管部门分别是劳动与社会保障部门和人事部门。由于条例内容上的重复和交叉造成管理上的混乱，如被一个部门取缔了的职业介绍机构改头换面后又到另一个部门进行登记。这个问题已经引起有关部门的注意，提出建立城乡统一的劳动力市场、成立“公共职业介绍中心”的建议。

（五）规定不明确，导致实践中难以操作

如，《重庆市医疗机构管理条例》第11条规定：“申请人在取得《设置医疗机构批准书》后，方可向有关部门办理其他手续并在规定的有效期内设置”。这里的“有关部门”没有明确是哪个部门，是否包括工商行政管理部门。因此，医疗机构是否应向工商行政管理部门办理营业执照进行工商登记找不到相应的法律依据，导致实践操作中无所事从，并导致了某些工商行政管理部门败诉。

又如《重庆市实施<中华人民共和国农业技术推广法>办法》17条规定“企业、事业单位和社会团体、个人从事农业技术推广工作的，必须具备相应的设施、设备和资金”，而“相应的”没有任何明确的界定，实践中难以操作。

三、对提升我市经济立法文本质量的几点建议

（一）完善地方立法立项制度，提升经济立法立项的科学性和必要性

从评估的结果看，我市经济立法面临着这样一个两难的境地，即：一方面随着我市在西部经济和战略地位的提升，我市城乡统筹改革和发展的深入，“两江新区”及保税港区的建设等客观现实，我市经济立法面临着诸多迫切的任务。而另一方面，已有的经济立法又因较多的重复上位法、宣誓性强于实践性等原因为学者所诟病。因此，经济立法立项工作既要遵循法治原则，又要坚持党的领导;既要维护法制统一，又要突出地方特色:既要体现前瞻性和预测性，又要从当前的实际出发;既要体现立法工作的先进理念，又要考虑中国的国情和可行性。[7] 要发挥人大在地方立法立项中的主导作用，避免立法过程中的部门利益化倾向。要集中精力制定出几件真正管用的法规,尽量避免将宝贵的立法资源花费在那些难以用国家强制力保证实施的、“无益也无害”或“有益但无用”的立法项目上。[8]

（二）坚持法制统一与自主创新相结合，突出地方特色

《立法法》第六十三条规定：“ 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制订地方法规”。学者们普遍认为该条不仅是对地方立法权的产生的法律依据，也是强调地方创制性立法的法律依据，而针对目前普遍存在的“小法抄大法”的现实，有学者提出创制性立法应当成为地方立法的首选，要提高地方的创制性法规质量，保持地方的创制性法规的生命力，充分发挥地方的创制性法规的作用和效力，就必须坚持从本行政区域具体情况和实际需要出发，坚持立法决策与改革、发展、稳定的重大决策相结合，做到国家立法与地方立法相协调、本行政区域确定的奋斗目标和工作总体部署及主要任务相一致，保证重点、急需先立，突出地方特色。[9]虽然我市经济立法在创制性方面曾经有过许多大胆且有益有尝试,如《重庆市物业管理条例》曾开创全国物业管理立法之先河， 在确立的业主代表大会、物业服务收费等多项制度上都具有较明显的前瞻性。但是从评估的结果看，地方特色不突出仍是我市经济立法中的一大硬伤，因此，在今后的立法工作中要做到：首先，把握本地区的特殊立法事项、特殊经济规律;其次，敢于面对现实生活中的新事务，创制他省没有创制过的新规则;再次，增强地方立法的可行性、可操作性。[10]

（三）与时俱进，使经济立法与经济发展保持同步

我国古代法制论者韩非曾说:“法与时转则治，治与时宜则有功。”其简练地说明了法制与形势，改革与立法的关系。我市正处在经济大发展时期，加之城乡二元矛盾突出，在城市和农村都出现了许多新的问题，如对于农村愈发普遍的土地流转问题如何加以引导和规范，对于城市拆迁过程中老百姓反映的突出问题如何化解，对于农村征地转非后的失地农民如何真正融入城市并从城市发展中获益等等，这些都对我们的立法者提出了新课题，并要求对已有的立法进行不断完善，以适应新形势的发展。

结  语

马克思在《哲学的贫困》中指出:“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而巳”.[11]可见经济发展是经济立法的基础，而经济立法又为经济发展提供制度保障、体制保障、机制保障和秩序保障，为经济的持续、快速、健康和可持续发展保驾护航，因此，我市在经济快速发展的时期进一步提升经济立法的质量实属必要。

参考文献：

[1] 何恒、赵洋.直辖十年人均GDP增长两倍 证明中央决策正确[EB/OL] (2010-6-24) http://cq.qq.com/a/20070315/000022.htm

[2] 重庆市人大常委会办公厅.重庆市人大法制委员会编.重庆市法规汇编(1997-2007)[G]

[3] [4]俞荣根(主撰/主编).地方立法后评估研究[M].北京:中国民主法制出版社,2009:210-216，054.

[5] [6]易有禄.地方立法与经济发展-—粤、浙、赣、湘、川、甘6省的比较分析[J].现代法学,2008(11):73，77.

[7] 蒋传光.关于完善地方立法立项问题的思考[J].学习与探索, 2005(6):104.

[8] 俞荣根.控制数量提高质量-关于地方人大立法工作的几点思考[M]// 俞荣根(主撰/主编).地方立法后评估研究.北京:中国民主法制出版社,2009:III.

[9] 刘锦森.地方立法应以创制性为重点[J].新疆人大,2004(9):19.

[10] 汤 唯 等.地方立法的民主化和科学化构想〔M].北京:北京大学出版社，2002：99-100。

[11] 《马克思恩格斯全集》第四卷[M]//常公旺.法对经济基础的反作用-兼谈经济立法为经济建设开路问题[J].山东法学，1988（3），38.

① 注：本文是作者对已参加完成的重庆市软科学项目《重庆市地方性法规评估研究》（承包单位：重庆市人大法制委员会；项目负责人：俞荣根）进行的进一步深入研究，因此本文的各法规的原始评估得分，及部分专家评估意见引用自该课题。

② 程雪莲：（1977-），女，重庆市人民政府法制办公室复议三处干部，西南政法大学民商法学硕士。

③ 注：地方经济立法是本文分析的主要对象之一。但对于何谓“地方经济立法”,目前学界在使用该概念时,对其内涵和外延皆有不同的认识。学者们在界定“地方经济立法”时,时下主要有以下3种不同的表述:第一种表述:地方经济立法,是具有地方立法权的国家权力机关和国家行政机关,依照法定权限和程序制定、修改、废止地方性经济法规、规章的活动。第二种表述:我国地方经济立法是指我国地方立法主体依照法定职权和程序制定、修改和废止调整我国地方国家机关、社会组织和其他经济实体在经济管理过程中和经营协调活动中发生的经济关系的立法文件的活动。第三种表述:地方经济立法是我国特定的地方国家政权机关,依照法定的职权和程序,在国家立法的指导下,遵循国家法制统一原则,结合本地区实际,制定、修改和废止调整经济关系的规范性法律文件的活动。笔者认为第三种表述的视角最为广泛，因而倾向于以第三种观点作为自己分类研究的依据。同时，鉴于原始资料的限制，笔者仅从地方性法规的角度来研究我市的经济立法问题， 以期达到管窥全局作用。

④ 注：这是笔者在参与《地方立法后评估研究》项目时所采用的研究方法，即将截止2006年9月仍有效的160件重庆地方性法规进行分类，以10件为一组划分为16组，邀请专家、学者、律师、法官等30余人运用上述五个指标分别对法规进行打分，3轮打分结束后，由课题组将评分结果汇总后，对文本质量进行量化评估。

④ 注：更新率=失效、修订、修正的数量/经济立法的总量

[1] 何恒、赵洋.直辖十年人均GDP增长两倍 证明中央决策正确[EB/OL] (2010-6-24) http://cq.qq.com/a/20070315/000022.htm

[2] 重庆市人大常委会办公厅.重庆市人大法制委员会编.重庆市法规汇编(1997-2007)[G]

[3] [4]俞荣根(主撰/主编).地方立法后评估研究[M].北京:中国民主法制出版社,2009:210-216，054.

[5] [6]易有禄.地方立法与经济发展-—粤、浙、赣、湘、川、甘6省的比较分析[J].现代法学,2008(11):73，77.

[7] 蒋传光.关于完善地方立法立项问题的思考[J].学习与探索, 2005(6):104.

[8] 俞荣根.控制数量提高质量-关于地方人大立法工作的几点思考[M]// 俞荣根(主撰/主编).地方立法后评估研究.北京:中国民主法制出版社,2009:III.

[9] 刘锦森.地方立法应以创制性为重点[J].新疆人大,2004(9):19.

[10] 汤 唯 等.地方立法的民主化和科学化构想〔M].北京:北京大学出版社，2002：99-100。

[11] 《马克思恩格斯全集》第四卷[M]//常公旺.法对经济基础的反作用-兼谈经济立法为经济建设开路问题[J].山东法学，1988（3），38.