摘要：生物育种是国家原创性引领性科技攻关的重点对象，如何运用制度来保障生物育种的精准化发展、工程化发展和智能化发展，这对我国粮食安全的保障具有至关重要的作用。我国生物育种产业化已经形成多元主体共同推进、全链条技术体系架构、突破性品种不断推出的局面，但存在着种业公共研发机构职能与市场作用之间边界不清、以课题组为中心的研发体系与生物育种创新体系之间存在张力以及生物育种专利体系难以适应现代种业创新需要的新挑战。生物育种产业化的制度构造路径需从如下四个方面推进：一是要构建政府发挥引领作用的“产学研”协同发展平台；二是要优化以课题组为中心的生物育种创新体系；三是要进一步完善生物育种产业化专利保护制度；四是要强化生物育种产业和监管体系建设。
作者简介：肖顺武，西南政法大学经济法学院教授、博士生导师，重庆市人文社科重点研究基地中国农村经济法制创新研究中心主任。
一、引 言
习近平总书记指出：“保障粮食安全……要害是种子和耕地。”值得注意的是，有关耕地保护的法律条文虽然高度分散——涉及条文数72条、分布在26部法律之中，如果加上正在征求意见的《中华人民共和国粮食安全保障法（草案）》和《中华人民共和国耕地保护法（草案）》，则耕地保护的制度密度和系统性将基本形成。与此相对，作为保障粮食安全要害的另一个方面——种子问题，在制度的密度和系统性方面可以说远远不够。从法律层面来看，以生物育种为例，明确提及生物育种的法律是2021年修正的《中华人民共和国种子法》（下文简称《种子法》）、全国人大及人大常委会的8个决议和计划等法律文件，并且这些法律都仅有一次提到“生物育种”，而《种子法》仅在第12条对生物育种作出了明确规定。2021年4月16日实施的《全国人大常委会2021年度监督工作计划》指出，要围绕加强种质资源保护和育种创新情况进行专题调研，有序推进生物育种产业化应用情况。2021年3月12日实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要在生物育种领域实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目，并且将其定位为需强化的“原创性引领性的科技攻关”。从以上规定可知，生物育种已经成为现今确保国家粮食安全的重要抓手。在生物育种精准化发展、工程化发展乃至智能化发展的大背景下，如何聚焦应对全球生物育种产业化的激烈竞争，克服生物育种产业化法律法规不完善、理顺生物育种产业化政策不匹配、调适生物育种体制机制不适应新业态、改变生物育种产业化监管水平效率低下的现实，这是横亘在我国粮食安全面前的巨大挑战。不仅如此，在发挥农业比较优势方面，由于我国生物育种产业化发展滞后，造成我国农作物总产量很高且远销国外但所需的海量种子资源却被国外控制的尴尬情况。进一步的问题在于，虽然我国高度重视生物育种产业化问题，但法律层面的规定主要停留在宣示性层面，并且制度的力度、可操作性尚存在较大的改进空间。有鉴于此，如何基于制度的构造来保障生物育种的产业化，从而补强粮食安全这个“芯片”短板，乃本文鹄的之所在。
二、我国生物育种产业化的现状梳理
作为培育优良生物的技术，“生物育种是现代农业生物技术育种的统称，主要包括利用转基因、基因编辑、全基因组选择、细胞工程、合成生物等技术，对动植物开展高效、精准、定向遗传改良和品种培育”。可以说，生物育种体现着当代生物科学研究的最新成果及应用水平，因此，生物育种的产业化水平代表着种业生物技术的发展水平和应用水平，是一国粮食安全的重要保障。
（一）多元化的生物育种产业化主体基本形成
从实践看，我国生物育种的参与主体较为广泛，包括种业科研院所、种业高等院校和头部种业企业等，可以说多元化的生物育种产业化主体已基本形成。
首先，大学在种业科研活动中崭露头角。例如，华中农业大学基于“珍汕97”“明恢63”两个亲本构建了210个重组自交种，在21945个杂交种中预测了分蘖数、千粒重以及产量等具体情况，并基于预判选择出前100个杂交组合，这些杂交组合的平均产量较之普通组合的平均产量高出16%，而预测的最高产量较之普通组合将提高30%。这可以说是一个质的飞跃，也反映出高校在我国生物育种产业化主体中的地位。 其次，种业企业规模较大，发展向好。例如，我国正邦科技、敦煌种业、隆平高科、登海种业等一众种业企业，其发展势头良好，未来可期。以隆平高科为例，该公司自1999年成立以来，不断发展壮大，2000年该公司就已经上市，是中信集团旗下农作物育种的核心平台，是国内规模最大的“育繁推一体化”的种业企业，其推出的杂交水稻、杂交玉米种子业务在全国居于领先水平，在黄瓜、辣椒等种子业务方面也颇有建树。2021年，该公司实现营业收入35.03亿元，综合实力位居全国第一，位居世界种企10强。
最后，我国种业科研机构在生物育种产业化主体中也占据重要位置。种业科研机构的这种地位可以从其发表的论文可见一斑。以水稻基因编辑技术为例，发表重要的水稻基因编辑技术方面的论文前20位的科研机构中，来自中国的科研机构就达到16个，占比达到80%。
总之，我国生物育种的参与主体是比较广泛的，荟萃了科研院所、高等学校和一批种业龙头企业，在一定程度上做到了“产学研”的有机联动，汇集了政府的引导、科研院所的推动、种业公司的产业化实践三股力量。事实上，自从我国《种子法》第12条摒弃了传统的“以县为单位组织统一供种”的种子供给体制以来，通过鼓励政府研发部门、企业与个人从事新品种培育及种子经营活动，以及政府对种子市场进行执法管理，多元化的生物育种产业化主体已基本形成，这是我国生物育种产业化深入发展的坚实基础。
（二）全链条的生物育种产业化技术体系基本形成
我国生物育种所涉及的范围较为广泛，已形成一个集成基础种业技术、前沿种业技术、关键种业技术以及应用种业技术为主体的全链条生物育种产业化技术体系。这种全链条的生物育种产业化技术体系可从以下两个方面得到印证。
一方面，我国实现了水稻、小麦等口粮种子的全部自给，且供过于求。据学者统计，2012—2019年，我国每年种子用量情况大约为：水稻用种量140万吨；小麦用种量600万吨；玉米用种量100多万吨；大豆用种量65万吨。但是，我国水稻、小麦、玉米、大豆用种几乎都是国内的种子，而且水稻、玉米、小麦的种子产量还高于我国用种总量，实现了口粮种业的完全自给。我国是世界上稻谷产量最大的国家，小麦和玉米的产量也位居世界前列，种业需求总量非常大，能满足如此巨额的种业需求，本身就是我国生物育种产业化技术体系较为健全、产业化程度较高的具体表现。
另一方面，我国拥有世界上规模最大的种业公共研发队伍。当然，需注意的是：其一，这里强调的是我国种业公共研发队伍规模最大。其他种业发达的国家，例如美国、英国、法国等，是私有制国家。也就是说，这些国家的市场化研发队伍是很大的。例如，美国的杜邦公司（其研发的杂交玉米种子占到世界需求总量的四成以上）、孟山都公司（其专注于大豆和玉米种子等），都是私人公司，其研发队伍自然就不能归入公共研发队伍之列。其二，这里强调的是我国人员规模最大，并没有说研发实力最强。事实上，基于国情粮情的特殊性，我国在农业领域的很多数据，特别是在规模方面，往往属于全世界规模最大。截止到2020年，以全球水稻基因编辑技术主要发表论文情况为例，情况如下：中国1130篇、美国338篇、日本256篇、印度109篇、韩国109篇、法国60篇、澳大利亚63篇、德国62篇、英国52篇、加拿大21篇、菲律宾21篇，其他国家一共323篇。从这个发文情况可以看出，在水稻基因编辑技术方面，中国、美国和日本处于领先位置，但中国如此规模的论文数，其实也从侧面反映出我国相关领域人员的规模之大。
（三）为生物育种产业化推出一批突破性的新品种
生物育种产业化要市场化推进，就必须在新品种方面有所建树乃至有质的突破。例如，从生物育种产业化选育推广新品种的角度看，2019年，学者Khanday等在杂交水稻中建立了无融合生殖体系，通过无融合生殖体系得到克隆水稻种子，可以说彻底改写了传统的育种模式和程序。
在生物育种产业化的过程中，选育的突破性新品种一般应自含如下核心指标：抗虫指标；抗除草剂指标；抗病指标；抗非生物逆境指标；营养高效指标；高产指标；优质指标。事实上，在生物育种产业化的过程中，以上核心技术指标往往都是被相关专利所覆盖的。以水稻生物育种为例，全世界相关专利数排名前5的国家和地区分别是中国、美国、韩国、日本和欧洲，截止到2020年，中国专利数达到5261项、美国3060项、韩国584项、日本511项、欧洲381项（其中英国131项、德国52项、法国41项），此外，印度78项、澳大利亚53项、巴西21项、加拿大20项。单从专利数来看，我国在生物育种所需突破性新品种核心技术方面的专利覆盖是比较厚重的，这也是我国生物育种产业化所需突破性新品种选育的技术基础。当然，有一个需认真对待的事实是美国公司把持了大部分突破性新品种的核心技术指标。以2018—2020年全球水稻生物育种专利的应用情况为例，专利分布情况如表1所示。
值得注意的是，按照2019年《农业农村部办公厅关于印发农业种质遗传资源保护与利用三年行动方案的通知》规定，关于新种质创制与利用3年行动计划如表2所示。
由此可见，我国已经为生物育种产业化准备了一批突破性的新品种，并且在专利覆盖与种质资源的保护利用方面也有较成熟的做法。
三、我国生物育种产业化面临的问题
生物育种产业化不仅是一个育种技术成熟与否的问题，也是一个市场和社会接受度问题。我们不缺乏生物育种技术，但是，我们缺乏生物育种产业化的体制、机制。从制度构造的角度看，梳理我国生物育种产业化面临的问题，就必须基于生物育种全过程的视角进行宏观的抽象。依此进路，我国生物育种产业化面临的主要问题可归结为如下四个方面。
（一）种业公共研发机构职能和市场作用之间边界不清
正如有学者所指出的：“农业结构的调整基础在育种，农业经济效益的提高根本在育种，农业产品的创新关键在育种，农业经济的安全核心也在育种。”虽然可能有一定偏颇，但育种处于农业结构、农业经济效益提高和农业产品创新的肯綮之位当无疑问。现代社会，“基于更多依靠市场、更少依赖政府的治理理念……陷入私人资本的逐利性与公共服务的公共性之间矛盾难以调和之窘境”。生物育种产业化要持续推进，一方面需要外在的金融支持，以克服农业在市场经济中的弱势地位；另一方面需自身“造血”功能的发挥——路径之一就是生物育种的产业化，以商业利润来弥补持续的资金需求。
一方面，公共研发机构庞大的人员规模与其市场化功能的展示之间存在张力。如前文所述，我国拥有世界上规模最大的种业研究队伍，这是优势，但在某种程度上也是负担：一是规模巨大的研发队伍在很大程度上摊薄了研发经费。事实上，规模巨大的公共研发机构中很多研究工作都属于低水平的重复劳动，前文所及的我国水稻高质量专利相对较少即为适例。二是规模巨大的研发队伍直接让生物育种产业化的国家财政投入变成了“吃饭”财政。而“吃饭”财政有两个致命的缺陷：其一，这种财政支持一般说来只能持续增加而不能减少；其二，这种财政支持无法避免“养懒汉”的情况发生。然而，从长期来看，只能增加而不能减少的“吃饭”财政、基于体制原因而含有照顾成分的工资分配其实对整个国家、社会而言是沉重的经济负担。更进一步的问题在于，由于“吃饭”财政对资源的过度消耗，反过来又会影响生物育种公共研发机构的研发投入，从而使这些研发机构在研发资源配置方面更加“节俭”，这又间接导致很多生物育种项目因为缺乏资源而不能推进。这其中的道理在于，针对没有什么市场前景的项目投入资源，不符合有限资源约束下的机会成本选择，而这反过来又会限制乃至扼杀掉公共研发机构的创新可能性。根源在于，不管是自然科学还是社会科学，创造性的、革命性的科研活动往往都是对以往研究范式的打破乃至否定，而因循守旧最多只能保持现状，甚至会如逆水行舟一样不进反退。
另一方面，市场化生物育种企业面临与公共研发机构之间的不公平竞争，而公共研发机构又缺乏创新的压力。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，要“深入实施种业振兴行动……全面实施生物育种重大项目”。在生物育种方面，公共研发机构和市场化生物育种企业之间实际上是缺乏公平竞争前提的。对生物育种公共研发机构而言，其有来自政府持续不断的资源输入、资源配套，包括身份优势带来的竞争优势。特别是体制身份的保障性作用，使得生物育种公共研发机构普遍缺乏创新的动力，而来自政府的资源支持，又减轻了生物育种公共研发机构创新的压力——即使没有任何创新，生物育种公共研发机构也不必担心被市场淘汰。与生物育种公共研发机构创新动力弱和创新压力小相比，市场化生物育种企业也缺乏创新的压力和动力：一是因为市场化生物育种企业面对的是缺乏创新压力的公共研发机构，公共研发机构虽然有政府资金的支持，但是，由于缺乏被市场淘汰的压力，故而在创新方面其实无法给市场化生物育种企业太大的压力。很多时候，生物育种公共研发机构的低效率和弱创新性，无意中营造了生物育种市场相对宽松的竞争环境，因此，市场化生物育种企业普遍较难感受到来自公共研发机构的创新压力。二是由于自身资源及条件的限制，市场化生物育种企业虽然面对的是缺乏强创新的公共研发机构，但是公共研发机构毕竟有政府资金的长期支持，因此，在很多场景之中，市场化生物育种企业虽然感觉前面的公共研发机构触手可及，可是想要超越却并不那么容易。特别是在市场化生物育种企业资源有限且机会成本较高的情况下，其普遍会选择一种创新性不是很强但相对比较稳妥的研发路线。所以，从宏观来看，面对生物育种公共研发机构，市场化生物育种企业普遍缺乏外在压力与内在动力。事实上，这也可以理解为市场化生物育种企业洞悉发展前景而做出的理性选择。
（二）以课题组为中心的研发体系与生物育种创新体系不协调
一方面，以课题组为基本单位的公共研发体系面临科层组织的普遍困境。从我国的实践来看，生物育种产业化的研发投入方式包括：一种是依托生物育种研发机构进行定点资源投放。例如，华中农业大学在转基因水稻方面颇有建树，因此，其会在国家某个生物育种的资金投入方面分到一杯羹。需要注意的是，这种资源配置往往是根据单位的规模及机构设置来安排的，往往是一种翻版的“人头费”。另一种是依托课题特别是重点课题和重大课题进行生物育种产业化的资源配置。在前述主要着眼于公平的“人头费”的基础上，主要着眼于效率的“课题费”成为发展壮大生物育种产业化的重要抓手，并且，这种基于项目的资源安排，往往需被资助者组织研究队伍，进行研究分工。从实践情况来看，基于课题组为基本单位的公共研发体系虽然在课题申报阶段展示出非常强大的研究团队和资源整合优势（至少申报书文字表达如此），但从具体的情况来看，特别是与国外公司化的研发团队相比，课题组所能提供的人力资源、种质资源、实验场所和仪器往往相对有限。更进一步的问题在于，课题组的首席专家或者主持人不仅需要强大的科研能力，同样需要强大的组织能力乃至人格魅力，否则，课题组申报书所展示的软硬件实力就很难被展示出来，甚至会出现团队购买相关的服务比自身提供服务更为划算的尴尬局面。
另一方面，现代生物育种创新体系与以课题组为基本单元的攻关研发难以有机契合。一般说来，现代生物育种创新体系包括如下节点：（1）生物育种遗传材料的基因性状鉴定。（2）生物育种的亲本选配与品种选择。（3）最终品种的选定。（4）新品种进入区域实验环节。（5）品种商品性的推广。进一步的问题在于，现代生物育种创新体系已经进入流水线研发模式，并且，生物育种已经基本完成了传统的依靠研发工作者人工选择迈向按照生物育种设计的操作模式，这种产业化的研发及推广模式，需各研发节点无缝对接。但是，以课题组为主体的生物育种研发往往由于人员规模的限制而无法完成这一系统工程。更进一步的问题在于，以课题组为基本组织单位的生物育种研发，往往其研发的品种商品性推广动力不足，而课题组研发人员往往以完成职称论文发表为最重要目标。于是引发另一个严重的问题：以发表科研论文为导向的研发机制与市场导向的生物育种产业化推广之间在很多情况下是冲突的。很多课题组研发人员为了发表论文而进行研发，其最终目标很可能偏离乃至完全脱离生物育种商品性推广的要求，这造成实践需求与商业掘进脱节。
（三）生物育种专利保护体系难以适应种业创新的需要
一般认为，知识产权指的是人们可以就其智力创造的成果而依法享有的专有权利。按照知识产权客体的差异性，知识产权包括广义和狭义两种含义。就前者而言，其包括一切人类智力创作的成果；就后者而论，其包括工业产权与版权两个部分，而专利权属于工业产权的范畴。值得注意的是，生物育种专利具有非常重要的地位，正如有学者所言，未来生物育种技术竞争的焦点将体现为生物育种知识产权的竞争。然而，有关生物育种的知识产权保护，在规则层面我国依然存在较大的缺陷。
首先，虽然我国早在1998年8月29日就加入了《国际植物新品种保护公约》，但直到2021年修正《种子法》之前（在此之前我国已经对该法修订两次、修正一次），我国对实质性派生品种都缺乏有力的保护措施。根据我国《种子法》第90条的规定，所谓实质性派生品种是指由原始品种实质性派生，或者由该原始品种的实质性派生品种派生出来的品种。其基本特征有三个：一是，实质性派生品种与原始品种之间存在明显区别。二是，实质性派生品种与原始品种会有基于派生而出现的性状差异。三是，实质性派生品种在表达由原始品种基因型或者基因型组合产生的基本性状方面，其与原始品种是相同的。易言之，实质性派生品种与原始品种相同的是基本方面，不同的是细节方面，或者形式不同实质相同。事实上，随着基因编辑技术的发展，一些生物育种者通过修饰原始品种的个别基因，从而导致原始品种出现一个乃至多个特殊的性状，造成“很不相同”的表象，但事实上实质性派生品种的培育和原始品种的培育在技术难度、成本等方面不可同日而语。需注意的是，植物新品种保护一直奉行品种保护“独立原则”，直到1991年版本的《国际植物新品种保护公约》才将保护范围延伸至受保护品种，这就是实质性派生品种保护制度的建立。与此相对的是，我国《种子法》在2021年修正之前，因为实质性派生品种保护制度缺位，导致我国生物育种专利审定方面出现品种多但是突破性品种少、同质化高的尴尬局面。
其次，虽然我国2021年修正的《种子法》第28条对实质性派生品种予以保护，但从操作的层面来看，这一规定只是解决了规则有无的问题，这一点也可以从《种子法》第28条的简单规定得到印证。由此可见，我国关于实质性派生品种保护其实还处于起步阶段。然而，现实中与此相关的客观情势却是我们无法忽视的：由于这一制度的缺位，我国实质性派生品种泛滥，一些生物育种企业往往通过基因编辑这样的“捷径”，创造出自己所谓的“植物新品种”，而一些潜心于生物育种的企业或者科研机构，往往被这种“山寨式”的所谓植物新品种无端耗掉了创新的动力。
最后，由于依靠政府投入的生物育种体制，导致许多公共研发机构既难以避免使用相似乃至相同的种质资源，也缺乏寻求新种质资源的动力。因为对研发机构的考核主要来自一些间接指标，例如课题数量、论文数量等，因此，这些生物育种公共研发机构往往也难以像市场化生物育种企业一样以创新性、商业性为根本导向，其结果是我国既难以形成生物育种的重大突破或者创新，也难以实现生物育种的产业化。以水稻生物育种为例，虽然水稻种子实现了自给自足，但是，进一步的产业化还是有待加强，这也导致我国的种子公司，甚至是国内排名靠前的种子公司，如隆平高科等，放到全球范围内就显得实力相对不足。
四、生物育种产业化的制度构造进路
生物育种产业化是一项系统工程，其面临的问题也是复杂多样，如何针对前述问题进行制度构造，需要基于一种平台构建、组织机构优化、专利技术保护和监管体系建设的全景式视角予以推进，以下详析之。
（一）构建政府引领的“产学研”协同发展平台
一方面，政府要在生物育种“产学研”协同发展平台构建方面发挥引领作用，这既取决于政府在我国生物育种领域所发挥的不可或缺的作用，也取决于生物育种“产学研”协同发展平台本身的复杂性。一般认为，生物育种需要遗传学、分子生物学以及生物工程技术等知识和技术的加持，其发展大致经历了原始选育期、杂交育种期、分子育种期三个阶段，在人工智能不断发展的背景下，生物育种在智能分子设计育种方面也不断推进。由于我国生物育种产业化广度和深度相对不足，因此，生物育种产业化过程中政府不仅需要扮演角色，而且必须要扮演关键的治理角色，这是由我国的科研投入体制和国情决定的。因此，生物育种产业化如何更好地发展以保障国家的粮食安全，不能罔顾现实国情，而必须从两个根本约束条件下来思考制度的建构：第一个约束条件是我国生物育种公共研发队伍规模庞大，在相当长一段时间内，我们既无法对这些公共研发机构瘦身，更无法完全抛开这些研发机构来实现我国生物育种的产业化。第二个约束条件是我国生物育种在相当长一段时间内可能还需要政府资金的持续支持。正所谓冰冻三尺非一日之寒，在目前这种生物育种研发格局下，完全依靠市场主体来推进生物育种产业化、推进生物育种的创新，进而打造出能保障我国粮食安全的“种子芯片”，这可能也不太现实。
另一方面，构建生物育种“产学研”协同发展平台是推进我国生物育种产业化深入发展的重要抓手。习近平总书记指出，要“推进种业领域重大创新平台建设，加强基础性、前沿性研究，加强种质资源收集、保护和开发利用，加快生物育种产业化步伐”。中国工程院院士万建民认为：“我国与国外的差距，不是技术研究，也不是产品研发，而是缺乏从事生物技术产业的顶级企业参与，生物技术发展的市场前景没有激发起企业的兴趣。”据统计，“党的十八大以来，农业科技进步贡献率由2012年的54.5%提升到2021年的61.5%”，因此，进一步重视农业科技进步具有非常现实的意义。作为农业科技的重要组成部分，生物育种产业化是一项系统工程，既要发挥政府的引领作用，“发挥新型举国体制的优势”，也要发挥市场主体的作用，而“产学研”协同发展平台的构建就是整合以上作用和优势的重要载体。特别是农业企业，更是生物育种产业化的直接孵化器。如果说政府在生物育种产业化中要发挥主导作用，那么，企业在生物育种产业化中就要发挥主体作用。正如党的二十大报告所指出的，要“强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用”。值得注意的是，中国农化的全资农业公司先正达集团联合中国农业大学、中国农业科学院、中国科学院遗传与发育生物学研究所、北京市农林科学院等，创建了国家玉米种业技术创新中心，充分利用国家级种业技术创新中心平台，形成了一个生物育种“产学研”协同发展平台。事实上，这种“产学研”协同发展平台，它既不同于传统的种业公共研发体系，也不同于市场化生物育种企业，而是一种实现生物育种资源有效整合的平台，是一个兼具经济权利和经济私权力的市场主体。
（二）优化以课题组为中心的生物育种创新体系
如前所述，我国有世界上规模最大的生物育种科技人员队伍，有关生物育种的资金投入持续增加，但是，我国针对优质科研资源的投入还是存在相对不足的情况。基于路径依赖等原因，以课题组为中心的生物育种创新体系在一定时期之内难以发生根本改变。问题在于，如何优化？
首先，要基于政府引领的生物育种“产学研”协同发展平台，对以课题组为中心的生物育种创新体系进行资源整合。以课题组为中心的生物育种研发创新体系，其优点在于目标明确、内部组织相对较为紧凑，但其缺点在于每个课题组的资源是相对有限的。因此，如果课题组能够走出研究小团队的限制，基于平台进行资源整合、互通有无，则不仅能避免以往课题组领衔研发可能造成的重复劳动问题，而且能让各课题组及时知晓其他课题组的突破领域、优势资源，基于政府引领作用的介入，在一定程度上实现以课题组为中心的生物育种研发体系的优化。
其次，改变课题组经费使用的激励结构和重点。要修订和完善课题经费使用办法，适度改变公共研发单位考核和产业化之间的关联度，并适当提高这一方面的资金投入力度。传统的以课题组为中心的生物育种创新体系，其资源激励效果往往会被两个方面的因素抵消：一个因素是单位对课题组成员的兜底保护因素。易言之，虽然某研发人员是课题组的成员，但其还有基于公共研发机构的体制身份，这种体制身份从正面来看可能成为课题组成员潜心研究的保障，但从负面来看也可能成为课题组成员无心研发的屏障。另一个因素就是公共研发单位对课题组成员的考核，其往往是基于论文发表等较为间接的创新成果，而对于研发成果的产业化，则更多地交由市场去发现和激励。这两个因素的存在，使课题组成员在研发创新过程中的动力大大减弱。出路何在？削减体制的保护作用和完全背弃传统的考核模式都是不太现实的，但是，对课题组成员的考核指标进行优化，例如，增加生物育种产业化在创新方面的指标权重，并以此作为激励的依据，就能在一定程度上激发课题组成员的创新动力，从而让课题经费的配置更加匹配国家经费投入的初衷。
最后，要扩大课题组成员的激励范围。传统的以课题组为中心的生物育种产业化创新体系中，往往针对首席专家在资源方面倾斜较大，这本身没有问题，也符合国家研发资源投入目的。因为领军人物的创造力和组织能力往往决定着课题组成果的学术水准或者应用高度。但是，从实践的角度看，课题组首席专家往往业务较多，其能够在宏观调控方面、在研发重点和方向方面发挥指导性、指引性作用往往已属难能可贵。而课题组的成员，特别是一些核心成员，其往往在技术层面发挥着不亚于课题组首席专家的作用。如果这些成员不能在制度上实现和首席专家的基本同等对待，则课题组的动力不足是大概率的事情。特别是面对一些重大的基础性项目，靠某一个专家或几个专家往往是无济于事的。此时，在制度层面提升课题组核心成员的经济待遇、晋升待遇，就能真正实现科研“团队攻关”的要求，也才能真正将“科研团队”落到实处。当然，核心成员要坚持基本不能变更、不宜超过课题组成员总数的30%，具体比例和细节，可进一步论证。
（三）进一步完善生物育种产业化专利保护制度
首先，要建立更加严格的生物育种专利审定制度，特别是要将实质性派生品种保护落到实处。习近平总书记指出：“要深化农业科技体制改革……健全品种审定和知识产权保护制度。”植物新品种的保护在生物育种产业化的过程中担当着重要的角色，在商业利益的驱动下，如果不严格把好植物新品种专利申请这个“水龙头”，植物新品种专利保护制度就会落空，也将降低植物新品种专利的含金量和公信力。特别是在当今基因编辑技术等已经相对比较成熟的情况下，如果对实质性派生品种实行和原始品种一样的专利保护，则不仅是对种业研发人员长期付出和坚守的损害，也是对生物育种创新体系的损害。道理很简单，如果一个市场主体通过随意的基因编辑等技术手段就可以获得植物新品种专利权，则将从根本上阻碍原始品种的开发和推出。因此，完善生物育种产业化专利保护制度的前提就是要真正实现对实质性派生品种的扩展性保护。
其次，要扩大针对生物育种专利侵权的惩罚性赔偿责任范围。《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）第1185条规定：“故意侵害他人知识产权,情节严重的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”既然生物育种专利属于知识产权专利的一种，自然可以使用惩罚性赔偿这一责任方式。但是，从我国《种子法》关于法律责任的规定看，事实上仅有该法第72条第3款规定的侵犯植物新品种权可以适用惩罚性赔偿，同时，与《民法典》第1185条的规定一致，需要具备“情节严重”的前提条件。笔者认为，惩罚性赔偿要具备“情节严重”这一个前提条件是不能删除的，因为这是《民法典》关于专利侵权的一般性规定，《种子法》没有超出这个范围的理由。但是，惩罚性赔偿是否只能针对侵犯植物新品种权这一行为，还是可以商榷的。只要是侵犯种子专利的行为，如果对种子使用者和其他种子生产经营者造成了损失，受害人就可以请求惩罚性赔偿。其理由在于：有关种子方面的专利侵权，往往标的额不大，包括种子使用者或者其他种子生产经营者的损失，基于农业在市场中的弱势地位，农业自身附加值的相对低水平，因此，其损失往往不会很大，此时，运用惩罚性赔偿就不仅能最大限度地阻断潜在的违法者，对相关权利人的保护以及维权的动力维持也是一个正向的激励。
最后，要加大针对生物育种的行政处理力度。以2022年4月1日《农业农村部办公厅关于9起农业转基因生物安全管理违规行为处理情况的通报》为例，处理情况统计如表3所示。
综观上述行政处理可以发现，我国针对生物育种违法行为的处理力度相对来说算是比较轻的，因此，完善生物育种产业化专利保护制度尚需进一步加大对相关违法行为的行政处理力度。
（四）强化生物育种产业化监管体系建设
习近平总书记指出，生物育种“要尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用”。由此看来，生物育种产业化既要大力发展，但是，强化监管体系建设也是非常必要的，甚至是刻不容缓的。事实上，没有严格有效的监管体系，生物育种产业化就会成为建立在沙滩上的大厦、空中的楼阁。缺乏严格的监管体系，生物育种的安全性、可靠性就得不到保障，公众的生命健康、财产安全、生态环境安全等都会受到冲击。可以说，任何产业化都必须在安全的前提下才能真正进一步发展。以农业转基因生物监管为例，我国农业农村部《2021年农业转基因生物监管工作方案》明确指出，要坚持“两手抓”“两促进”，既要加快推进生物育种研发应用，又要依法依规严格监管。
一方面，要建立基于明线规则的全链条监管体系。以农业农村部《2021年农业转基因生物监管工作方案》为例，其不仅提出了三个明确的百分之百监管目标，还在监管重点方面给出了行动指南：第一，强调主体责任要落到实处，核心要点包括生物育种研发单位的法定代表人要承担监管责任，并成立相关的安全小组；种子生产经营单位要建立健全生物育种亲本档案，确保源头和流向可溯源。第二，加强对生物育种实验的全程监管，重点包括中间试验依法报告问题、环境释放和生产性试验报批问题、基因编辑等新育种技术问题、中外合作研究试验的开展问题。第三，加强农作物品种审定的监管，重点是生物育种申请单位应确保品种不含未经批准的转基因成分。此外，该工作方案还对南繁基地的监管问题、制种环节的监管问题、种子加工经营的监管问题、种子进出口监管问题、病虫害的动态监测问题等做出了具体部署。可以说，这一监管工作方案以问题为导向，基于生物育种产业化的完整周期，提出了相关的具体操作流程和监管重点环节，最大限度地保障了生物育种产业化相关活动的合法合规。
另一方面，在强化生物育种产业化监管体系过程中，要构建基于监管透明的生物育种安全宣传。生物育种对全世界而言都是一个新事物，或者说生物育种本身并不是一个没有争议的问题。在这种情况下，生物育种要实现产业化的目标，势必要非常重视社会民众对这一新事物的接受情况。因此，我们不仅要通过严格的监管措施在实体方面保障生物育种的安全性，最大限度地降低生物育种带来的安全风险，也需要将这种严格的监管流程清晰地展示在社会公众面前，如此，生物育种产业化才有存在的市场基础、社会基础。正如有学者所指出的，要“充分利用我国消费者对转基因农产品已有的消费基础，进一步提高民众对转基因的认识。
五、结 语
种业创新的核心就是生物育种。如果说传统的种子受制于“靠天吃饭”的自然条件，那么，生物育种产业化则为粮食安全锻造了种子“芯片”，并成为人类基于技术手段来解决农业自然风险和市场风险的重要抓手。生物育种在粮食生产端的卓越贡献表明，粮食安全所追求的产量、质量、营养性、抗病虫害性等技术指标需求，都可以从生物育种选育的种子层面得到近乎完美的答案。生物育种产业化的促成是一个系统工程，需要从研发层面、市场层面、金融层面、组织机构层面等多个维度对其进行托举，而制度的建构将成为保障生物育种产业化顺利推进的强力屏障。我国生物育种产业化的推进面临一系列的约束条件，在很长一段时间内，根本改变这些约束条件是不太现实的。鉴于此，生物育种产业化的制度构造路径就是逐步优化这些约束条件的资源结构、组织结构、激励结构和监管结构，以法治渐进主义的方法论，达至生物育种产业化制度构造的理想图景。
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载于《江西社会科学》2023年第9期
